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Sala Constitucional
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Documento judicial
*150097790007CO*
Exp: 15-009779-0007-CO
Res. Nº2015011315
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las once horas con dos minutos del
veinticuatro de julio de dos mil quince.
Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001]
, cédula de
residencia número [Valor 001]; contra la Municipalidad de Talamanca.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:46 horas del
06 de julio de 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra la
Municipalidad de Talamanca. Manifiesta que tiene varios años de residir en la
zona costera del Caribe Sur de Costa Rica, concretamente en Puerto Viejo,
Talamanca. Refiere que ha presentado varias denuncias por los daños
ambientales realizados en dicha zona, incluyendo el Refugio de Vida
Silvestre Gandoca-Manzanillo. Indica que en la sesión ordinaria número 231
del 06 de marzo de 2015, el Concejo Municipal de Talamanca dispensó del
trámite de comisión y aprobó por unanimidad el acuerdo Nº 02, en el cual se
dispuso declararlo a él y a [Nombre 004], personas
non gratas dentro del
cantón en cuestión, como apoyo a la solicitud de los habitantes firmantes,
con base en una serie de acusaciones en su contra y en contra de [Nombre
004], las cuales no han sido demostradas en ninguna instancia administrativa
o
jurisdiccional del país. Establece que ante dicha arbitrariedad interpusieron
un recurso de amparo, el cual se tramitó en expediente número
15-004162-0007-CO; sin embargo, en sus informes, tanto el Alcalde como el
Presidente del Concejo Municipal reconocieron que ellos habían asumido un
roll de ambientalistas, denunciando todo aquello que les causara malestar
relacionado con el manejo de las áreas verdes. Explica que dicho recurso fue
declarado con lugar, debido a que el Concejo recurrido no garantizó su
derecho de defensa previo a adoptar el acuerdo municipal impugnado, por lo
que el mismo fue anulado y se condenó a la Municipalidad de Talamanca al
pago de los daños y perjuicios causados. Indica que por medio del acuerdo
Nº 01 de la sesión ordinaria número 239 del 15 de mayo de 2015, el
recurrido lo convocó junto a [Nombre 004] a una sesión extraordinaria para
el 28 de mayo de 2015, con el fin de que presentaran sus pruebas de
descargo ante la
denuncia presentada contra ellos por parte de la ADI Manzanillo, y se les
previno presentarse con un traductor para garantizar su derecho de defensa.
Aduce que en dicha notificación se omitió realizar una correcta intimación de
los cargos de forma clara, individualizada, concreta y oportuna,
identificando las acciones de cada uno en particular, según los principios
rectores del debido proceso, colocándolo en estado de indefensión
absoluta. Señala que no se le indicaron las pruebas en las cuales se apoyan,
ni el fundamento jurídico del procedimiento abierto en su contra, no se le
explicó en qué consistía la supuesta denuncia de la ADI Manzanillo,
tampoco se le entregó copia de la misma y la notificación se realizó
únicamente con 5 días hábiles de antelación, lo cual es un plazo irrazonable
para preparar una defensa. Afirma que el 26 de mayo de 2015 advirtió al
Concejo Municipal sobre las irregularidades indicadas, y solicitó que se
enmendaran dichas actuaciones, por lo cual la audiencia del 28 de mayo de
2015 fue suspendida y por acuerdo número 03 tomado en la sesión ordinaria
número 245 del 26 de junio de 2015, se dispuso trasladar dicha audiencia
para el 08 de julio de 2015, según notificación recibida el 01 de julio de 2015,
en la cual se incluyó el mismo contenido de la resolución anterior sin
enmendar las omisiones señaladas. Agrega que en Costa Rica, las denuncias
presentadas por daños ambientales o las publicaciones críticas por redes
sociales no constituyen falta, infracción o delito. Reitera que el acto inicial
del procedimiento no solo se omite indicar cuáles son los hechos concretos
que se le imputan, sino también cuál es el procedimiento abierto, su finalidad
o naturaleza, y la sanción que se le pretende imponer. Solicita a la Sala que
declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.
2.-
Mediante resolución de Presidencia de las 15:47 horas del 07 de
julio de 2015, se dio curso al amparo.
Por escrito incorporado al expediente digital a las 14:39 horas del
13 de julio de 2015, informan bajo juramento Melvin Cordero Cordero y
Hernán Carlos Cascante Layan, por su orden Alcalde y Presidente del
Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, que si bien es
cierto el recurrente tiene varios años de residir en ese cantón, él ha venido
realizando una serie de denuncias contra los pobladores de las comunidades
costeras, lo cual ha causado malestar entre los lugareños. Refieren que en
relación con el acuerdo Nº 02 de la sesión ordinaria Nº 231 del 06 de marzo
de 2015, mediante el cual el Concejo Municipal nombró al recurrente y a
[Nombre 004] como personas non gratas, debido a la presentación de una
queja por parte de la Asociación de Desarrollo de Manzanillo, según acuerdo
02 del acta 296 artículo 06 de la reunión ordinaria del 02 de marzo de 2015
de esa asociación, todo de acuerdo con un pliego de peticiones, molestias y
denuncias presentadas por los vecinos de las comunidades afectadas y que
llevaron ante ese Concejo Municipal por medio de la ADI de Manzanillo.
Afirman que llevaron la solicitud con más de 400 firmas que solicitan tal
declaratoria por considerar que estas personas les han violentado su forma
de vida. Sostienen que el recurrente y [Nombre 004] se han generado un
ambiente local donde no los quieren en la zona, donde el mismo recurrente
ha manifestado que ya no puede andar por esa zona con tranquilidad.
Explican que con motivo de todas estas situaciones y que fueron
debidamente explicadas ante el Concejo Municipal, los miembros del
Concejo tomaron el acuerdo de declararlos non gratos en forma unánime.
Alegan que esta misma Sala, mediante sentencia número 2015-005669 de las
09:05 horas del 24 de abril de 2015, se anuló el acuerdo del Concejo
Municipal porque no se les brindó el derecho de defensa, no obstante al final
de sus considerandos dicha resolución rezaba lo siguiente: "(...) Así las
cosas, aunque esta Sala no prejuzga las razones que se tuvieron para
tomar esa decisión, ante la omisión en comentario, debe estimarse el
recurso anulando el acuerdo municipal objetado. Lo anterior sin perjuicio
de que la Administración pueda enderezar los procedimientos y tomar la
decisión que considere pertinente". Mencionan que por lo tanto, el Concejo
Municipal en aras de corregir el error cometido en cuanto a la falta del
derecho de defensa, se les notificó debidamente y les fueron entregadas las
copias del expediente en las cuales constan las quejas interpuestas por los
vecinos de la zona costera por medio de la Asociación de Desarrollo Integral
de Manzanillo con la única finalidad de escuchar sus alegatos en relación con
los temas indicados por los quejosos. Expresan que la notificación es una
invitación para presentarse, tanto el recurrente como la señora [Nombre
004], el 08 de julio de 2015 para escuchar su posición con respecto a lo que
presentaron los vecinos por intermediación de la ADI-Manzanillo. Aclaran
que en esta audiencia los afectados podrán manifestar lo que consideren en
ejercicio de su derecho de defensa. Manifiestan que esta audiencia no
corresponde a ningún tipo de procedimiento administrativo ni judicial que
amerite formalismos de intimación. Refieren que solamente se trata de una
comparecencia ante el Concejo Municipal para que se pueda determinar si,
efectivamente, una vez que se conozcan los pormenores del recurrente y la
señora [Nombre 004], son merecedores de la declaratoria de
non gratos, o
bien, si se requiere de la apertura de un procedimiento administrativo que
investigue más a fondo. Indican que lo que se pretende es esclarecer la
situación entre un gran número de pobladores que se ven supuestamente
afectados por los actos del recurrente y la señora [Nombre 004]. Reiteran
que no se ha dado ningún acto inicial de ningún tipo de procedimiento, pues
no existe
ningún proceso abierto contra el recurrente, solamente existe la invitación
para que asista a una sesión del Concejo Municipal para que exponga su
posición con respecto a las quejas que interponen los vecinos. Solicitan a la
Sala que declare sin lugar el recurso.
En los procedimientos se han observado los términos y
prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Rueda Leal
; y,
Objeto del recurso. El recurrente aduce que el 01 de julio de
2015, la Municipalidad de Talamanca le notificó el acuerdo Nº 03 tomado en
la sesión ordinaria del Concejo Municipal número 245 del 26 de junio de
2015, mediante el cual se le citó a audiencia para el 08 de julio de 2015, con
el objeto de que presentara su defensa en relación con la intención de ese
Concejo de declararlo non grato; empero, en dicha comunicación no se le
aclaran cuáles son los cargos que se le imputan, ni mucho menos la prueba
en que se sustenta o el fundamento jurídico, con lo cual el acto inicial del
procedimiento está viciado. Además, acusa que la notificación se realizó
únicamente con 5 días hábiles de antelación, lo cual es un plazo irrazonable
para preparar una defensa.
Hechos probados. De importancia para la decisión de este
asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos,
sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido
referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial: a) mediante acuerdo Nº
02 de la sesión ordinaria Nº 231 del 06 de marzo de 2015, el Concejo
Municipal recurrido acordó declarar al como persona non grata en el cantón
(ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); b) el
anterior acuerdo fue anulado por esta Sala en sentencia número 2015-005669
de las 09:05 horas del 24 de abril de 2015 (ver Sistema Costarricense de
Despachos Judiciales); c) mediante oficio número SCMT-32-06-2015 del 29
de junio de 2015, el Concejo Municipal de Talamanca convocó al recurrente
“a una Sesión Extraordinaria para el día miércoles 08 de julio de 2015 a
las 13:00 horas (1:00pm) en la Municipalidad de Talamanca, y habiendo
sido las partes debidamente notificadas mediante copia del expediente en
el que constan los motivos que incidieron para la toma de dicho acuerdo
por parte de éste (sic) Concejo Municipal, para que en esa fecha y hora
puedan presentar sus pruebas de descargo ante la denuncia presentada
contra ellos de parte de la ADI Manzanillo, ejerciendo así su debida
defensa. Igualmente que se les recuerda que, en caso de requerirlo, se
presenten con un traductor, según su idioma, para no entorpecer su
derecho de defensa” (ver prueba aportada en el expediente Nº
15-009780-0007-CO, tenida ad effectum videndi et probandi); d) el 01 de
julio de 2015, la autoridad recurrida le notificó al amparado el citado oficio
SCMT-32-06-2015 (hecho incontrovertido).
Antecedente relacionado. En relación con la declaratoria de
non grato de una persona y el respeto al debido proceso y derecho de
defensa, esta Sala se ha referido en el siguiente sentido: “(…) Es preciso
indicar que dada la naturaleza de este Tribunal Constitucional, como
garante de derechos fundamentales, no corresponde a la Sala valorar si
son o no ciertas las razones que llevaron a las autoridades municipales
recurridas ha adoptar la declaratoria que impugna el recurrente, pues ello
implica un complicado ejercicio probatorio que excede el carácter sumario
del amparo. En virtud de ello, en este asunto, este Tribunal sólo tiene
potestad para revisar si al recurrente se le (sic) lesionado o no su derecho
de defensa. En cuanto a éste último aspecto, según lo dispuesto por la
Sala en varias sentencias, entre ellas la sentencia número 1994-05183 de
las diez horas doce minutos del nueve de setiembre de mil novecientos
noventa y cuatro y la 2000-02426 de las catorce horas con veintisiete
minutos del diecisiete de marzo del dos mil, cuando se está ante una
situación como la que nos ocupa, sea declarar a una persona “non
grata”, debe de dársele audiencia al afectado para que manifiesta (sic) lo
que considere en ejercicio de su derecho de defensa, aunque dicha
declaratoria tenga connotaciones eminentemente morales, puesto que en
esencia, es una medida de carácter sancionador (…)” (ver sentencia Nº
2007-008889 de las 16:09 horas del 21 de junio de 2007, reiterada en voto Nº
2015-5669 de las 09:05 horas del 24 de abril de 2015).
Asimismo, es preciso recordar los fundamentos de la sentencia Nº
2015-5669 de las 09:05 horas del 24 de abril de 2015, en la cual esta misma
Sala analizó el caso del promovente y la señora [Nombre 004], donde
igualmente alegaban que, previo a la declaratoria de non grato, no se les
había concedido audiencia para ejercer su derecho de defensa: “En efecto,
como se expuso en la sentencia transcrita, previo a que se declare a una
persona "non grata" debe otorgarse, en forma preceptiva, audiencia, con
el fin de que el agraviado pueda exponer los argumentos que estime
necesarios para defender sus intereses, dada la naturaleza sancionatoria
de la declaratoria en cuestión. Así las cosas, aunque esta Sala no prejuzga
las razones que se tuvieron para tomar esa decisión, ante la omisión de
comentario, debe estimarse el recurso anulando el acuerdo municipal
objetado. Lo anterior sin perjuicio de que la Administración pueda
enderezar los procedimientos y tomar la decisión que considere
pertinente”.
Sobre el caso concreto. El recurrente aduce que el 01 de julio
de 2015, la Municipalidad de Talamanca le notificó el acuerdo Nº 03 tomado
en la sesión ordinaria del Concejo Municipal número 245 del 26 de junio de
2015, mediante el cual se le citó a audiencia para el 08 de julio de 2015, con
el objeto de que presentara su defensa en relación con la intención de ese
Concejo de declararlo non grato; empero, en dicha comunicación no se le
aclaran cuáles son los cargos que se le imputan, ni mucho menos la prueba
en que se sustenta o el fundamento jurídico, con lo cual el acto inicial del
procedimiento está viciado. Además, acusa que la notificación se realizó
únicamente con 5 días hábiles de antelación, lo cual es un plazo irrazonable
para preparar una defensa. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que
mediante acuerdo Nº 02 de la sesión ordinaria Nº 231 del 06 de marzo de
2015, el Concejo Municipal recurrido acordó declarar al amparado como
persona non grata en el cantón. Sin embargo, el anterior acuerdo fue
anulado por esta Sala en sentencia número 2015-005669 de las 09:05 horas
del 24 de abril de 2015. En razón de lo anterior, mediante oficio número
SCMT-32-06-2015 del 29 de junio de 2015, el Concejo Municipal de
Talamanca convocó al recurrente “a una Sesión Extraordinaria para el día
miércoles 08 de julio de 2015 a las 13:00 horas (1:00pm) en la
Municipalidad de Talamanca, y habiendo sido las partes debidamente
notificadas mediante copia del expediente en el que constan los motivos
que incidieron para la toma de dicho acuerdo por parte de éste (sic)
Concejo Municipal, para que en esa fecha y hora puedan presentar sus
pruebas de descargo ante la denuncia presentada contra ellos de parte de
la ADI Manzanillo, ejerciendo así su debida defensa. Igualmente que se
les recuerda que, en caso de requerirlo, se presenten con un traductor,
según su idioma, para no entorpecer su derecho de defensa”. Finalmente,
este Tribunal tiene por demostrado que el 01 de julio de 2015, la autoridad
recurrida le notificó al amparado el citado oficio SCMT-32-06-2015. Ahora
bien, el amparado alega que dicha comunicación constituye el acto inicial de
un procedimiento administrativo sancionatorio instruido en su contra, el cual
considera que no cumple las formalidades de ley, sea indicar las conductas
concretas imputadas, las pruebas, el fundamento jurídico, entre otros.
Al respecto, la Municipalidad recurrida arguye que no se trata de un
procedimiento administrativo ni judicial que amerite el formalismo de una
intimación, sino de una mera comparecencia ante el Concejo, para que este
conozca si el amparad es merecedor de la declaratoria de non grata, o bien,
si se requiere la apertura de un procedimiento administrativo.
En un primer orden de ideas, la Sala descarta que la convocatoria del
amparado a la sesión del Concejo se trate de una mera invitación que carezca
de formalismos o consecuencias. Bien señala el documento de convocatoria
que él deberá ejercer su derecho de defensa en dicha audiencia, por lo que
no se trata de un asunto carente de relevancia o de consecuencias para él.
Ahora bien, este punto pone al descubierto su situación particular y la
procedencia de su reclamo. Efectivamente, se menciona el derecho de
defensa; sin embargo, no se dice frente a qué deberá defenderse o cuáles
podrían ser las consecuencias jurídicas de dicha audiencia.
El ejercicio mínimo del derecho de defensa exige que la persona sea
intimada de los hechos que se le achacan y de la consecuencia jurídica. De
lo contrario, carecerá de posibilidades verdaderas para ejercer su defensa y,
por ejemplo, determinar cuáles elementos de prueba deberá aportar. En ese
sentido, el reclamo debe ser declarado con lugar, con las consecuencias que
se dirá.
En cuanto a la declaratoria de persona non grata, la Sala ha
reconocido que se trata de un tipo de sanción (aunque sea de connotación
moral) y, como tal, debe respetarse el debido proceso. Profundizando en
este tema, se acota que las sanciones que se impongan a una persona deben
estar previstas normativamente, en virtud del principio de legalidad (artículo
39 de la Constitución Política). Asimismo, la variante administrativa de este
principio exige que la Administración actúe de conformidad con el
ordenamiento jurídico y las facultades que este le otorgue, no pudiendo
realizar actos extraños a dicho ordenamiento o ejercer potestades que no le
hayan sido atribuidas (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley
General de la Administración Pública). Por respeto a dichos principios, la
Administración municipal solo podría aplicar este tipo de sanción cuando el
ordenamiento así lo indique. De lo contrario, los administrados carecerían
de seguridad jurídica, al desconocer cuáles motivos justifican o conllevan tal
sanción.
No existe norma en el ordenamiento jurídico que permita a una
Municipalidad rechazar a un extranjero (o nacional), dejarle de reconocer sus
derechos o declararla “no deseable” en el respectivo cantón. Por el
contrario, la Constitución Política dispone que los extranjeros tendrán los
mismos derechos y deberes que los costarricenses (artículo 19).
Los argumentos expuestos pueden resumirse en un silogismo. La
Administración puede imponer una sanción cuando una norma lo autorice.
No hay norma que habilite a las municipalidades a declarar a una persona
non grata (sanción material, por ser inexistente en el ordenamiento jurídico).
Ergo, las municipalidades no pueden declarar a una persona non grata.
Aunado a ello, la Sala estima que la declaración de una persona “non
grata” constituye en el fondo una amenaza a sus derechos fundamentales,
pues ello implica amedrentarlo para limitar el ejercicio de otros derechos,
tales como la libertad de expresión, el disfrute del ambiente, su imagen, etc.
Esto se verifica en el caso de marras, pues el motivo de la convocatoria por
la Municipalidad eran las manifestaciones realizadas por la parte accionante
en ejercicio de su libertad de expresión.
En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso.
Voto salvado del Magistrado Jinesta Lobo. El Magistrado
Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las razones que
expone a continuación. La declaración de los recurrentes como personas
“non gratas” por parte del Consejo Municipal de Talamanca, a solicitud de
un número considerable de personas vecinas de un distrito, desde mi
perspectiva, no lesiona derecho fundamental alguno. La actuación de los
vecinos, de la asociación distrital y del propio Concejo Municipal, puede
resultar condenable desde el punto de vista moral, por cuanto, se utilizan
expresiones inapropiadas y además que carecen de asidero probatorio en
contra de los tutelados. Asimismo, desde mi perspectiva, tal declaración no
constituye, per se, una sanción jurídica, sino de orden moral, sin ninguna
consecuencia o efecto jurídico. De otra parte, no ha quedado idónea y
fehacientemente acreditado que tal conducta de los vecinos, de la asociación
y del órgano municipal, amenace los derechos fundamentales de los
tutelados, sea su libertad de expresión e, incluso, de defensa del ambiente,
situación en que evidentemente la cuestión si pasa a ser amparable. Debe
tomarse en consideración que el ámbito de la moral, tradicionalmente, se ha
entendido que es una esfera diferente a la jurídica.
Decisión final del tribunal
Se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo 3 tomado en la
sesión ordinaria Nº 245 del 26 de junio de 2015 del Concejo de Talamanca,
mediante el cual se convocó al amparado a la sesión extraordinaria del 8 de
julio de 2015. Se restituye al tutelado en el pleno goce de sus derechos
fundamentales. Se condena a la Municipalidad de Talamanca al pago de las
costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a
esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo
contencioso administrativo. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y
declara sin lugar el recurso.-
Gilbert Armijo S.
Presidente
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Ana M. Picado B.
oloria