Resolución 00476-2011

Con base en los hechos

que expuso y disposiciones legales que citó, el Estado estableció demanda

ordinaria de lesividad, cuya cuantía se fijó como inestimable, a fin de que en

sentencia se declare:"… lesiva y en consecuencia se anule la Acción

de Personal del Ministerio de Economía Industria y Comercio Nº 163-2005 de

1 DE JUNIO DE 2005."

El demandado contestó

conforme a folios 14 a 16 sin interponer excepciones.

3.-

El Juez Francisco Javier Muñoz Chacón, en sentencia 554-2008 de las 14 horas 25

minutos del 14 de mayo de 2008, resolvió: "De conformidad con lo expuesto se

El Ministro de

Economía, Industria y Comercio, en resolución no. 014-2007, de las 10 horas 22

minutos del 20 de marzo de 2007, declaró lesivo a los intereses públicos y

económicos del Estado, la acción de personal no. 163-2005, en el tanto le

reconoció al señor Ricardo Sandí Vargas la compensación económica por concepto

de prohibición. Lo anterior por considerar, no existe norma expresa que

establezca la procedencia de ese pago. Sostuvo, el derecho a la compensación

económica por prohibición, le corresponde a los funcionarios de la que fuera la

Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida (en adelante ONNUM), concedido

por la Ley de Presupuesto Extraordinario no. 6256 de 28 de abril de 1978 (en lo

sucesivo Ley 6256). El Estado interpuso proceso ordinario de lesividad

en contra del señor Ricardo Sandí Vargas. Manifestó, el demandado ingresó a

laborar en el Laboratorio Costarricense de Metrología (en adelante LACOMET),

órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Economía, Industria

y Comercio (en lo sucesivo MEIC), el primero de junio de 2005, nombramiento que

consta en la acción de personal no. 163-2005, donde también se consigna que el

trabajador está sometido a la prohibición en el ejercicio liberal de su

profesión. Estos trabajadores, adujo, con la promulgación de la Ley del Sistema

Nacional para la Calidad, no. 8279 de 2 de mayo de 2002, pasaron a formar parte

de LACOMET, garantizándoseles todos sus derechos laborales. En criterio del

Estado, solamente a estos funcionarios (de la ONNUM, que pasaron a LACOMET), es

a quienes les corresponde el derecho a prohibición, no así para quienes

ingresaron a laborar con posterioridad al 2 de mayo de 2002. Refirió, este es

el caso del señor Sandí Vargas, ya que ingresó a laborar a LACOMET el 1ero. de

junio de 2005, por lo cual, en su criterio, no le corresponde el derecho a

prohibición. Pretendió en sentencia, se declare la nulidad de la acción de

personal 163-2005, únicamente en cuanto reconoció al demandado el “plus” de

prohibición o compensación por prohibición. El señor Sandí Vargas contestó la

demanda, aceptando parcialmente los hechos expuestos en ella. En primera

instancia el Juzgado declaró sin lugar en todos sus extremos el presente

proceso de lesividad.  El Tribunal confirmó lo resuelto. El Estado

interpuso recurso de casación por motivos procesales y de fondo, el cual fue

admitido en su totalidad, mediante auto de las 11 horas 35 minutos del 21 de

enero de 2010.

Como paso previo para

la correcta solución del presente asunto, es menester detenerse, de oficio, en

el estudio del acto que declara la lesividad, en particular, en cuanto al

sujeto que lo emitió. En este sentido, se aprecia que la resolución 014-2007 de

las 10 horas con 22 minutos del 20 de marzo de 2007, fue dictada por un órgano

que posee la competencia correspondiente para realizarlo, según se explicará a

continuación. Conforme consta en el expediente, la resolución que declara la

lesividad del acto administrativo, cuya invalidez se pretende en este proceso,

fue emitida por el Ministro de Economía, Industria y Comercio, órgano que

autorizó el nombramiento del señor Ricardo Sandí Vargas, así como el plus

salarial que se impugna, lo cual se ajusta al principio del paralelismo de las

formas. Desde otro ángulo, el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa (en lo sucesivo LRJCA) dispone que la

declaratoria de lesividad debe provenir del superior de la jerarquía

administrativa que lo dictó, lo cual, claramente ocurre en el presente caso. De

lo anterior se colige, que no existen vicios sustanciales en el sujeto que

declaró la lesividad, sino que ha sido dictado conforme lo dispone el precepto

129 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), que

prescribe que este “deberá dictarse por el órgano competente y por el

servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de

todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos

indispensables para el ejercicio de la competencia”. Tal regulación ha sido

cumplida por la Administración, según lo ya analizado. Tampoco se observan

otros vicios que pudieran obligar a la declaratoria de nulidad de oficio a la

que hace referencia el numeral 182 de la LGAP. En ese sentido, esta Sala no

objeta que se discuta en esta vía procesal – lesiva-, el acto en cuestión,

máxime considerando, el efecto ablatorio de la pretensión propia de este

procedimiento.

Casación por razones procesales

En el primer

agravio, denuncia lesión de los ordinales 24 de la la Ley Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa (en lo sucesivo LRJCA), 99 y 155 del

Código Procesal Civil (de seguido enunciado como CPC). Dice, la sentencia debe

ser fiel reflejo de las pretensiones y alegaciones de las partes, de modo que,

si antes de dictarse se encuentra alguna cuestión que deba tomarse en cuenta en

sentencia para apoyar la pretensión o defensa, los jueces han de otorgar

audiencia a las partes por ocho días para oírlas. Aseguró, el Tribunal de

alzada no utilizó tal herramienta concedida por el ordinal 24 indicado, para

esgrimir en su sentencia, que la pretensión de lesividad involucra el despido

del demandado. Agrega, no otorgó plazo a las partes para introducir válidamente

ese tema en el fallo, como una de las pretensiones del Estado. Afirmó, con ese

proceder el Ad quem incurrió en el vicio de incongruencia, por lo cual reclama

la vulneración del mandato 155 del CPC y cardinal 24 de la LRJCA. Asimismo,

expuso, se equivoca el Tribunal en su sentencia al considerar que la nulidad

pretendida no puede concederse por falta de impugnación, en sede

jurisdiccional, del nombramiento interino del demandado. En su criterio, al

interpretar los juzgadores de tal forma la pretensión, se incurre en error de

derecho, toda vez que la demanda se limitaba exclusivamente a la declaratoria

de lesividad de la acción de personal no. 163-2005, solo en cuanto reconoció el

pago de plus de prohibición al señor Sandí Vargas, por estimar que no está

fundada en la ley. Continúa explicando, la acción de personal aludida, dio

origen al nombramiento interino del demandado, a la vez que le otorgó el pago

por concepto de prohibición. Por este motivo, menciona, el Estado, sin

pretender el despido del accionado, únicamente solicitó la declaratoria de

lesividad, en cuanto se refería al pago de dicho “plus”, con lo cual, se

demuestra, que el Tribunal incurrió en la endilgada violación.

Sobre el vicio de

incongruencia, esta Sala ha expresado lo siguiente:“…este vicio de actividad

estriba en la falta de relación entre lo pedido por las partes, no a lo largo

del proceso, sino en sus escritos de demanda o contrademanda, como en sus

respectivas contestaciones, y lo resuelto en el fallo; no porque en éste se

decida algo diferente a lo querido por los litigantes, sino porque se omite

pronunciamiento sobre algún extremo sometido a debate, o se otorga más de lo

pedido, o porque lo resuelto no guarda correspondencia con lo pretendido, o

porque contiene disposiciones contradictorias. Dicho en otros términos, no hay

incongruencia entre las consideraciones de la sentencia y lo resuelto en la

parte dispositiva.  La LRJCA extiende ese principio al preceptuar,

mediante disposición del artículo 24 párrafo primero, que el órgano jurisdiccional,

además, debe resolver dentro del ámbito de las alegaciones deducidas por las

partes para fundamentar la acción y la oposición.” (Voto no.1261-F-S1-2009

de las 11 horas del 10 de diciembre de 2009). Se desprende de lo anterior, que

se está en presencia del mencionado vicio, cuando exista discordancia

sustancial entre lo peticionado, ya sea lo solicitado en la demanda,

contrademanda y sus respectivas contestaciones, o porque lo resuelto no guarda

correspondencia con lo pretendido, o porque no ha resuelto dentro del ámbito de

las alegaciones deducidas por las partes o porque contiene disposiciones

contradictorias. En el presente asunto, el Estado formuló proceso ordinario de

lesividad, pretendiendo que en el fallo se declarara la nulidad de la acción de

personal 163-2005, únicamente en cuanto le reconoce al demandado el “plus” por

prohibición. En la sentencia de primera instancia, la demanda fue declarada sin

lugar en todos sus extremos; y en segunda instancia, se confirmó lo anterior.

Según lo apuntado líneas atrás, la incongruencia obliga a confrontar lo pedido

en demanda y las excepciones opuestas, con lo resuelto en el por tanto. De esta

forma, al tratarse de una resolución que denegó en su totalidad lo pedido, se

concluye que el vicio aludido no existe.

Dentro del cargo, la

parte recurrente sostiene la lesión del numeral 24 de la LRJCA, norma que

indica lo siguiente: “1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará

dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las

alegaciones deducidas para fundamentar la acción y la oposición.

No

obstante, si el Tribunal al dictar sentencia estimare que la cuestión sometida

a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes,

por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar la acción o la

defensa, los someterá a aquéllas mediante providencia en la que, advirtiendo

que no prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados

un plazo de ocho días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas,

con suspensión del plazo para pronunciar el fallo.” En el agravio aduce,

para separarse de lo solicitado en la demanda, e introducir en su sentencia que

la pretensión de lesividad se basaba en el despido del demandado, el Tribunal

debió acudir a lo que estipula la norma recién trascrita, no obstante, no

otorgó plazo a las partes, incurriendo en el vicio de incongruencia. Asimismo,

expuso, los juzgadores incurren en error de derecho al interpretar la

pretensión, toda vez que aquella se limitaba exclusivamente a la declaratoria

de lesividad en cuanto reconoció el pago de plus de prohibición al

accionado.  En efecto, aprecia esta Sala, en su demanda, el Estado

solicitó declarar lesiva y en consecuencia anular la Acción de Personal no.

163-2005, únicamente en cuanto confiere el plus de prohibición. No obstante,

revisado el pronunciamiento objeto de este recurso, se observa de forma diáfana

que los juzgadores consideraron, que la petición de nulidad de la parte actora,

no incluía el nombramiento del demandado. Asimismo, que rechazaron esa

solicitud, por considerar que sí existe una norma de rango legal que sustenta

el pago del “plus” o prohibición en el ejercicio de la profesión liberal, a

favor del demandado (Art. 31 Ley 6256). Previo a valorar por el fondo, si la

norma de referencia, acredita o no el pago de dicho sobresueldo, resulta

evidente además, que el Tribunal, en su sentencia comprende los alcances de la

pretensión. Los juzgadores consideraron inútil el planteamiento realizado en

forma parcial, para la declaratoria de lesividad de uno solo de los efectos que

contiene el acto. En ese tanto, manifestaron su opinión en el sentido de que

tal nulidad solo podría plantearse contra la Acción de Personal en su

totalidad, sin que pudiera argüirse la nulidad de uno solo de los efectos del

acto, por considerarlo contrario a la normativa procesal. De tal forma, si bien

el agravio aduce, que la sentencia se separó de lo solicitado en la demanda al

indicar que la pretensión de lesividad se basaba en el despido del demandado, y

que por ello violentó el canon 24 de la LRJCA, en tanto dejó de acudir para

ello al procedimiento que refiere la norma recién trascrita, lo cierto del caso

es que, no incurre en el vicio de incongruencia. El fallo, como tesis de

inicio, refiere, la improcedencia de lo alegado, en tanto estima, existe norma

que sustenta el pago del plus. Asimismo, considera, que el acto impugnado, solo

podía atacarse como un todo, y no solo en cuanto a la nulidad del

reconocimiento del plus. Por esa razón, no se da en la especie el supuesto al

que hace referencia el incisos 2) del precepto 24 LRJCA, por cuanto, de lo

alegado, no resulta que el Tribunal haya observado otros motivos susceptibles

de fundar la acción. Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que la sentencia

impugnada, desestimó las pretensiones del actor, de modo que, no puede hablarse

de incongruencia, ya que la aplicación del Derecho, según ha dicho esta Sala,

no produce este vicio (iura novit curia). Sobre esa línea esta Sala ha

indicado, que no puede atacarse por incongruencia, a la sentencia totalmente

desestimatoria. En esa línea ha considerado: “ Cuando una sentencia

desestima las súplicas de la demanda y las demás pretensiones deducidas por los

litigantes (sentencia desestimatoria), como ocurre en la especie, mal puede

decirse que el juzgador se ha abstenido de fallar algo de lo que se ha pedido,

o excedido por resolver ultra o extra petita, porque al hacerlo con ese

contenido el sentenciador ha decidido de mérito, sólo que negativamente, sobre

todas las cuestiones planteadas. Sea, que la sentencia totalmente

desestimatoria no puede ser atacada por incongruencia, pues en esa decisión no

es posible descubrir, ninguno de los casos en que se da el vicio, como son

decidir sobre cuestiones no pedidas (extra petita), o sobre más de lo pedido

(ultra petita), o sobre menos de lo suplicado (mínima petita). (Voto no.

948 de las 9 horas 40 minutos del 12 de agosto de 2010). Así las cosas, este

órgano colegiado estima, que el agravio no es de recibo. En la especie, no se

observa el vicio apuntado de incongruencia por cuanto el Tribunal desestimó

todas las pretensiones. Conforme a lo expuesto, se impone el rechazo de este

motivo.

Casación por el fondo

En el único

reproche de esta naturaleza, denuncia violación directa por aplicación indebida

de los ordinales 4 y 7 de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente, Energía y

Telecomunicaciones, Ley 7152, (en adelante LOMAET), por considerar que no

resultan aplicables al caso. A su vez, sostiene, falta de aplicación de los

cánones 4 y 11 de la LGAP, en cuanto regulan los principios que rigen la

actuación administrativa, a saber: continuidad, eficiencia, adaptación de todo

cambio en el régimen legal e igualdad. Se muestra además disconforme con lo

dispuesto por el Tribunal, al considerar que la Ley de Presupuesto

Extraordinario de la República no. 6075 de 27 de julio de 1977, (en adelante

Ley 6075) y la Ley 6256, facultan el reconocimiento del porcentaje por concepto

de prohibición en el ejercicio de la profesión liberal del demandado. Explica,

de la normativa existente, no surge el derecho del demandado, a que se le

reconozca un sobresueldo por prohibición. Por Ley 6813 de 1982, se creó el

Ministerio de Industrias, Energía y Minas (en lo sucesivo MIRENEM). Dicha ley

acordó trasladar la Dirección General de Industrias (en adelante DGI), a ese

Ministerio. Mediante Ley de Presupuesto para el año 1983, Ley no. 6831 de 23 de

diciembre de 1982, se estableció la prohibición del ejercicio liberal de la

profesión para los funcionarios de la DGI, limitante que a su juicio, se

mantuvo hasta la emisión de la LOMAET –el 5 de junio de 1990-. Manifiesta, esta

normativa trasladó la competencia en materia de industrias al MEIC, suprimiendo

por completo lo que hasta ese momento era la DGI, cuyos funcionarios

disfrutaban de dicho porcentaje de prohibición. Agrega, en su cardinal 7,

dispuso que los funcionarios que se trasladaran al MEIC, conservarían

inalterados sus derechos. Aduce, el Tribunal interpreto y aplicó mal la ley, al

considerar en el fallo, que los numerales 4 y 7 de la LOMAET no son aplicables

al presente caso. Argumenta también, que la sentencia yerra, pues consideró que

la normativa en cuestión beneficia al señor Sandí Vargas, no obstante que el demandado

no se encuentra en ese supuesto normativo, toda vez que ingresó a laborar al

MINAET el 1ero de junio de 2005, con posterioridad a la entrada en vigencia de

la Ley aludida. Refiere, posteriormente, el legislador no ha dispuesto el pago

de prohibición alguna para los funcionarios de la extinta ONNUM, por lo

que  el reconocimiento de sobresueldo efectuado a Ricardo Sandí Vargas, no

cuenta con respaldo legal.

El eje del cargo bajo

análisis gira en torno a la tesis del Estado, que sostiene, no existe norma de

rango legal que sustente el pago de la prohibición a favor del demandado. El

Tribunal por su parte, dispuso, que conforme al cardinal 31 de la Ley 6256 (de

28 de abril de 1978), el personal de la ONNUM estaría afecto al régimen de

prohibición para el ejercicio liberal, por lo que también estaba sujeto al

correlativo pago del plus correspondiente. Agregó, los alcances de dicha

disposición encuentran además sustento en el Artículo 1º de la Ley 5687

(Ley de compensación por pago de prohibición), del 27 de diciembre de 1975, por

lo que tal retribución no resulta irregular. Según expresan los juzgadores, la

Ley 6256 en su mandato 31, posibilitó que los funcionarios de la ONNUM

recibieran los beneficios económicos contemplados en los preceptos a, b, c y d,

del ordinal 1 de la Ley 5867 del 15 de diciembre de 1975. Al respecto observa

esta Sala, la Ley 6812, sustrajo del entonces MEIC, a la DGI, disponiendo, en

su artículo 6: “El personal de los Ministerios de Economía, Industria y

Comercio y de la Presidencia, que pase a prestar servicios al Ministerio de

Industria, Energía y Minas, conservará inalterados todos los derechos

adquiridos en su relación de servicio”. De lo anterior resulta, que dicha

disposición ha sido promulgada, con la finalidad de mantener los derechos

adquiridos a  los citados funcionarios del MEIC, con anterioridad al año

1982. Por su parte, la Ley 6831, en el inciso 53 de su norma 9, establece los

porcentajes que se cancelarán por los extremos de prohibición, especificando a

su vez, los profesionales que tendrán derecho a percibir dicho plus, sin que en

su lista se incluya a funcionarios del MEIC. Debe traerse también a colación,

el Transitorio VI de la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas

Empresas, conforme al cual se estipula, que los funcionarios del Área de

Fomento Industrial, pasarían a formar parte de la Dirección General de Apoyo a

la Pequeña y Mediana Empresa Industrial, garantizando para todos los efectos,

los derechos laborales existentes a favor de sus funcionarios. En particular se

aprecia, que el canon 7 de la LOMAET, Ley 7152 de 5 de junio de 1990,

determina: “Los funcionarios y empleados que, en virtud de esta ley, se

trasladen a prestar sus servicios al Ministerio de Ambiente, Energía y

Telecomunicaciones conservarán inalterados todos los derechos adquiridos en su

relación de servicio.”  De la misma manera, con la promulgación de la

Ley no. 8279 del 2 de mayo de 2002, que creó LACOMET, como órgano de

desconcentración máxima adscrito al MEIC, se establece que los funcionarios de

la antigua ONNUM, pasaron a formar parte de dicho órgano. Aquella ley, en su

transitorio V establece: “Derechos Laborales. A los funcionarios que laboran

actualmente en la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida (ONNUM) se

les garantizan todos sus derechos laborales, conforme al inciso f) del artículo

37 del Estatuto del Servicio Civil. Los funcionarios que no deseen continuar

laborando con el LACOMET, deberán manifestarlo ante la Comisión de Metrología,

sin perjuicio de que puedan ser contratados en el sector público, bajo una

nueva relación laboral. A los funcionarios que no deseen continuar laborando

con el LACOMET, pero sí con otra entidad pública, manteniendo su relación

laboral, se les permitirá la movilidad horizontal.”  Acorde al mérito de los

autos, se observa que las disposiciones citadas han sido, en efecto, emitidas a

fin de garantizar los derechos laborales adquiridos por los funcionarios de la

antigua ONNUM o DGI. No obstante, el demandado inició su prestación de

servicios directamente en LACOMET, nombramiento que tuvo lugar en el mes de

junio del año 2005, de manera tal que su situación no corresponde con la de

aquellos servidores que iniciaron su relación en la ONNUM, y que posteriormente

se trasladaron a la citada dependencia. En este sentido, la norma a la que

refiere el Tribunal, no resulta de aplicación al caso concreto, toda vez que

las circunstancias propias del contrato de trabajo del demandado no se

encuadran dentro del marco fáctico previsto en el canon aludido. Bajo esta

tesitura, lleva razón la representación del Estado al afirmar, que no existe

una disposición de rango legal que autorice la acción de personal no. 163-2005,

en tanto confiere un complemento salarial, por lo cual, en el fallo recurrido

se vulneró el ordinal 11 de la LGAP. Todas estas consideraciones llevan a

concluir, que la sentencia recurrida debe ser casada, ya que no existe una

norma emanada del Legislador, que disponga el pago de la prohibición, para

funcionarios en la condición del demandado. Según el fallo, la Ley 6256 citada,

posibilitó en su cardinal 31 a los funcionarios de la ONNUM, a fin de que

recibieran los beneficios económicos contemplados en los preceptos a, b, c y d,

del ordinal 1 de la Ley 5867 del 15 de diciembre de 1975. La disposición de

cita no indica el concepto por el cual serán otorgados los beneficios

pecuniarios referidos, tampoco determina que estos funcionarios estén sujetos

al régimen de prohibición. Por tratarse de la limitación de un derecho

fundamental y acorde con lo dispuesto en el mandato 28 de la Constitución

Política, la prohibición para el ejercicio de la profesión liberal es reserva

de ley, de ahí que solo pueda ser aplicada ante norma legal expresa. El

cardinal 31 de la Ley 5867 aludida solamente establece los porcentajes que se

pagarán por concepto de ese plus a los funcionarios de la Administración

Tributaria, que “…en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la

prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos

Tributarios…” De lo anterior se desprende, que la norma de referencia no

impuso la obligatoriedad del plus para el ejercicio de la profesión liberal,

sino que se refiere exclusivamente a los cargos de la Administración Tributaria

que conforme al numeral 118 citado, posean ese derecho-obligación. Por lo

anterior, este órgano decisor es del criterio, que tal remisión solo tuvo el

objeto de precisar dicho porcentaje, sin crear un régimen de prohibición legal,

por lo que resulta insuficiente a fin de imponer el pago de la prohibición al

demandado.

Conforme a lo

expuesto, procede acoger el recurso, casar la sentencia recurrida; en su lugar

fallando por el fondo, se debe revocar la sentencia del Juzgado, para en su

lugar, declarar lesiva a los intereses públicos, la acción de personal no.

163-2005 del primero de junio de 2005, emitida por el MEIC, únicamente en tanto

concedió al señor Ricardo Sandí Vargas un “plus” salarial por concepto de

prohibición. Se resuelve el asunto sin especial condena en costas, por

considerar que el demandado litigó con evidente buena fe, ya que al contestar

la demanda reconoció que no existe norma de rango legal que justificara el pago

de prohibición. (Artículos 98 de la LRJCA en relación al 222 del Código

Procesal Civil).