Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV
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Documento judicial
"V.- Sobre el fondo del asunto: [...] i.ii) [...] En primer lugar, se destaca que el acuerdo conciliatorio mencionado fue celebrado únicamente entre los sujetos particulares sin incluir a la Administración Pública . Sea dicho lo mismo en otros términos, en el caso de interés, no se está ante un acuerdo por virtud del cual, la Administración Pública concilió respecto de alguna conducta cuya autoría le corresponda, lo que sí guardaría congruencia con la aplicación del contenido y alcances del del Código Procesal Contencioso Administrativo, que en consecuencia, resulta no aplicable al caso de lo convenido entre estas funcionarias. Véase que la Administración ostenta la condición de empleador o patrono de las funcionarias en conflicto. Además, que el acuerdo al que lleguen las servidoras públicas, no es vinculante para la Administración Pública por no haber sido parte involucrada en la conciliación, por que se trató de un acuerdo particular donde se excluyó a la Administración. En este sentido, frente a la Administración Pública que no participó del acuerdo conciliatorio más que, si se quiere, para homologar dicho acuerdo entre terceros, admitiéndo que ello ocurrió, se incumple con el Principio de Participación y de Autocomposición que imponen el necesario protagonismo que las partes durante la conciliación, adoptando un papel activo en la generación de ideas y en la construcción de posibles soluciones y los términos acordados únicamente por ellas. También se echa de menos el respeto al Principio de la Voluntariedad, que establece que toda la participación en la conciliación y la suscripción del eventual acuerdo es voluntaria, en especial por el papel activo que se espera asuman los intervinientes, mediante la manifestación expresa de su voluntad tanto durante el
proceso de negociación como en el acuerdo; entendiendo que los límites se imponen por el ordenamiento jurídico y que se requiere de la buena fe para no contravenir normas de orden público, la moral y buenas costumbres. En el presente asunto, la Administración Pública no intervino en la construcción del acuerdo conciliatorio, ya que las funcionarias involucradas en el conflicto conciliaron únicamente entre ellas sin participar a su patrono. Además, no se acreditó la voluntad de la Administración de participar en el acuerdo conciliatorio, menos que haya renunciado la Administración, al ejercicio de una potestad de imperio como lo es la de corte sancionatoria disciplinaria, de entrada conforme el bloque de legalidad, irrenunciable. Por el contrario, se demostró que debido a la gravedad de los hechos denunciados que constituían acoso laboral, la Administración optó por cumplir con el deber de investigar lo sucedido. De ahí que nada impedía que a pesar de la existencia del acuerdo conciliatorio entre los particulares, la Administración Público prosiguiera con el trámite del procedimiento administrativo para investigar la comisión de alguna infracción de sus funcionarias por los mismos hechos que fueron objeto del acuerdo conciliatorio, por cuanto se trata de responsabilidades distintas. Una sería la responsabilidad civil extra-contractual que la conducta desplegada por las aquí actoras podría acarrear frente al particular (una de sus pares) y otra muy distinta, que esos mismos hechos generen una responsabilidad disciplinaria ante a su patrono, la Administración Pública, o que se pueda extraer tácitamente, una renuncia por parte de la Administración, al ejercicio de sus potestades de corte sancionatorio disciplinario. Los funcionarios públicos, en el desempeño de las atribuciones asignadas, pueden incurrir en tres tipos básicos de responsabilidad: a. La penal, que se desprende de la ejecución de actos o hechos penalmente sancionables. b. La civil, que parte de la premisa de quien causa un daño a otro debe repararlo junto con los perjuicios. c. La administrativa o disciplinaria, como aquella que se atribuye a un funcionario público que en su relación de servicio con la Administración Pública, infringe con su conducta, activa o pasiva, una o más normas de carácter administrativo, lo que provoca con su accionar doloso o culposo, una lesión al buen ejercicio del cargo o deber público al que se encuentra obligado. Estos tres tipos básicos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario, sin que ello implique que se infringe el principio non bis in ídem (En ese sentido, véase los votos Nº 942 de las 9:20 horas del 23 de enero del 2015 y Nº 2010-014346 de las 10:58 horas del 27 de agosto del 2010 de la Sala Constitucional). Por otro lado, reiteramos que el ejercicio de la potestad sancionatoria corresponde a una potestad de imperio de la Administración Pública y es un asunto indisponible no patrimonial, sobre el que no pueden decidir nada los particulares ni los empleados de la institución demandada. Aquí es importante enfatizar que la Administración sólo puede emitir una resolución administrativa que contenga una sanción o un despido, cuando se haya cumplido el procedimiento administrativo conforme con el ordenamiento jurídico. En esos casos, si el servidor no se encuentra conforme con la decisión patronal, puede recurrir a la vía judicial. La potestad sancionatoria de la Administración es la manifestación del poder represivo del Estado, que está sujeta a los principios y disposiciones aplicables originalmente en el Derecho Penal, por lo que se ejerce con respeto a los principios generales del debido proceso y el derecho de defensa. Véase que si la Administración concluyó a través de un procedimiento administrativo disciplinario, que existen suficientes elementos de convicción para sancionar a las funcionarias investigadas , y si además reafirmó su posición en la contestación de la demanda, sería absurdo y contradictorio imponer una conciliación celebrada únicamente entre los sujetos privados y en conflicto, a efecto de impedir el ejercicio de la potestad disciplinaria a través de la instrucción de un procedimiento ordinario, tomando en consideración que la conducta atribuida afectaba laboralmente la prestación del servicio público encargado a la institución como patrono. Esto es así, porque el procedimiento administrativo disciplinario contempla la garantía del debido proceso a favor de las servidoras investigadas. Adicionalmente, el fundamento del derecho disciplinario es la infracción del deber funcional, cuyo vínculo de obligatoriedad tiene su explicación en la denominada relación especial de sujeción. De ahí que el derecho disciplinario se caracteriza por ser un régimen de responsabilidad subjetiva que en materia de tipicidad, la mayoría de faltas están contenidas en tipos abiertos y la antijuridicidad, que corresponde al fundamento de lo injusto o ilícito: la ilicitud sustancial; en materia de culpabilidad descansa sobre los conceptos de previsión efectiva y diligencia exigible. En temas de acoso laboral, la tipicidad de las faltas se torna sumamente delicada y vinculada con una conducta proba e intachable de los agentes públicos. Por otro lado, aún en el caso de la aceptación del acuerdo conciliatorio celebrado entre los trabajadores, de ninguna manera podría implicar que hay una liberación de responsabilidad por parte del patrono, ya que del contenido mismo del acuerdo no se puede extraer que exista algún tipo de aceptación o rechazo de los cargos investigados por las funcionarias involucradas en el conflicto [...]
Del acoso laboral en el caso particular: En estricto apego a lo ordenado por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en el voto N°000006-F-TC-2018 de las 9:30 horas del 25 de enero de 2018 se adiciona al análisis de fondo del caso, los siguientes elementos de convicción. 1.) De la demostración del acoso laboral : Según lo indicado en el apartado anterior, en el presente caso de acoso laboral se utilizó la prueba indiciaria para tener por verificada la falta de las actoras, siendo ese el principal reproche de las accionantes, quienes estiman que no se demostraron de forma directa los hechos imputados en el traslado de cargos y que los hechos que sí se lograron demostrar, no pueden considerarse acoso laboral. Las actoras argumentan una supuesta falta de motivación del acto final, debido a la falta de prueba del acoso laboral. En primer lugar, la prueba indiciaria, también llamada prueba indirecta o circunstancial, es un medio probatorio admitido legalmente, según los inciso 7) y 414 a 417 del Código Procesal Civil de aplicación supletoria al proceso contencioso por autorización del numeral 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En este sentido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:
"[…] En un segundo orden de ideas, acerca de las consideraciones formuladas alrededor de la prueba indiciaria, esta solo se habría requerido en ausencia de prueba directa que demostrara que el señor (...) no tuvo conciencia del inmueble que donó; es decir, tal elemento demostrativo indirecto solo opera cuando en la lite no existe uno directo. (...)" (Voto N°423-2007 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
"(...) Así se deduce del artículo 417 del Código Procesal Civil: “ Las presunciones humanas sólo constituyen prueba si son consecuencia directa, precisa y lógicamente deducida de un hecho comprobado ”. La Sala ha indicado que este tipo de presunción “…es el resultado del ejercicio de la discrecionalidad otorgada al juzgador para apreciar la prueba, derivando entonces la presunción de otros hechos que se han tenido por ciertos” (no. 848-F, de las 14 horas 45 minutos del 31 de octubre del 2001). Esta conexión, que debe ser directa y precisa, entre el hecho base o indicio y el acaecimiento que se pretende derivar (hecho consecuencia), se verifica con arreglo a normas puramente lógicas, a las reglas del criterio humano , tarea que lleva a cabo el Juez investido de poder discrecional según su conciencia y discernimiento. Es éste quien de modo exclusivo infiere de tal prueba un hecho o acto, según su convicción interna le inspire dentro de un marco de razonabilidad y racionalidad, en un prius lógico que no atente con la sana crítica, de ahí que, su juicio se mantiene, salvo se demuestre ser contrario a la evidencia que las pruebas ostentan, ya sea por mediar error de hecho o de derecho en su estimación respecto de los hechos base o indiciarios, o bien, que la inferencia raye en lo absurdo por contrariar el sentido común o los fenómenos naturales (no. 000025-F-2007, de las 10 horas 45 minutos del 19 de enero de 2007)". (Voto N°216-2008 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
Cabe destacar que el indicio constituye un hecho, una cosa o una actitud que indica la existencia de una relación, mediante la cual se puede presumir la existencia de otro hecho. Por otro lado, la presunción es la operación mental, mediante la cual aplicando esa relación es posible deducir el hecho en cuestión. Las presunciones se dividen en legales y humanas. Las primeras, son aquellas donde la ley establece la veracidad de un hecho, a partir de la existencia de otros hechos que le sirven como base. Las humanas, a diferencia de las legales, no surgen de ninguna disposición jurídica, sino más bien de una deducción que realiza el operador jurídico, de acuerdo con los principios que informan la sana crítica -la lógica, la experiencia y la psicología-. Las presunciones legales, a su vez, se subdividen en absolutas y relativas. Las primeras son presunciones que no admiten prueba en contrario y son aquellas en virtud de las cuales, la ley anula ciertos actos o acuerda una excepción de fondo. Las presunciones relativas son aquellas que, en principio, pueden ser combatidas mediante todo medio de prueba en contrario. A partir de lo anterior, conviene tener en claro que la prueba indiciaria está compuesta por tres elementos esenciales: A.- Un hecho indicador: es el hecho o fenómeno que se encuentra probado en la etapa investigativa, constituye la base fáctica del indicio (es el hecho, cosa, circunstancia, huella, rastro o fenómeno). B.- Una regla de experiencia: es el procedimiento lógico de deducción que conduce al hecho desconocido. C.- Un indicado o hecho desconocido: es la conclusión extraída como consecuencia de la deducción hecha a partir de una regla de experiencia y un hecho indicador o indicio. La relación entre el hecho indicador y el hecho indicado debe aparecer de forma clara y cierta, no puede ser obra de la casualidad o el azar.
Para el análisis de la prueba indiciaria, se parte de un hecho conocido (el indicador) que ha sido lícitamente demostrado, con el fin de derivar, mediante la consideración de cierta regla de experiencia, una conclusión sobre un hecho desconocido. Este proceso de argumentación tiene la estructura de un silogismo indiciario, en el cual la regla de experiencia opera como una premisa mayor, el indicador como la premisa menor y la conclusión se refiere al indicado o hecho desconocido. (Al respecto, ver las sentencias de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 781-2011 y N° 01050-2003) [...]".