Resolución 00006-2022

SOBRE EL FONDO [...]

Zanobini expone una definición clara de acto administrativo: "Es un acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa". (Corso di diritto amministrativo, vol I, pág. 187). Nuestra Ley General de la Administración Pública discurre en similar sentido, al establecer el artículo 130.1: "Artículo 130.-

El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento. (...)". En complemento, el artículo 129 dispone: "Artículo 129.-El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia". Como se ve, para que una conducta de la Administración alcance la categoría de acto administrativo, requiere no sólo ser una expresión de una voluntad o juicio a su nombre, sino que adicionalmente y más importante aún, es que debe ser emitida por el órgano (individual o colegiado) que posea la competencia otorgada por la norma vinculante para poder, a través de esa atribución, hacer esa expresión de voluntad o juicio y, sin cuya designación hace desconocer la conducta como acto administrativo puro y simple. De esta regla básica resulta, por contrario, la figura opuesta de la vía de hecho (anteriormente recogida en el derogado artículo 357 de la LGAP y ahora reconocida como conducta antijurídica en los artículos 42 y 122 del CPCA), es decir, en referencia al hecho material que realiza un órgano de la Administración pero sin estar respaldado por una norma o por un acto precedente válido y eficaz que lo facultara para materializarlo. Marienhoff señala que uno de los casos constitutivos de vías de hecho para el derecho administrativo lo constituyen las actuaciones basadas en una grosera incompetencia. El autor señala: "...recordando al respecto las palabras de León Blum, se dijo que es la Administración Pública quien le procuró al autor de la vía de hecho los medios para cometerla, medios que consiste en una presunción de competencia que, a través de una apariencia de poder, permite cometer actos ilícitos". (Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 86). La vía de hecho es coincidente, como fenómeno, con lo que alguna parte de la doctrina ha denominado como acto inexistente, sea, el acto que desde el exterior presenta la apariencia de ser un acto administrativo, sin embargo, su constitución no está amparada en alguna norma del ordenamiento vigente, por lo que en realidad no existe jurídicamente. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia lo ha definido así: "IV.- El derecho administrativo acepta la categoría del acto administrativo inexistente. Se manifiesta externamente como si tuviera vida pero no vive en la realidad jurídica. Se identifica como hecho material, como expresión exterior, pero no es consecuencia de la voluntad normativa creada por el orden jurídico. Está presente cuando faltan alguno, algunos o todos los elementos esenciales del acto: órgano competente, manifestación de voluntad, procedimiento y forma. La consecuencia jurídica y material es la nulidad, de pleno derecho, de los efectos derivados del acto aparente. Puede, y debe, ser declarado nulo de oficio, pues el mismo se ha conformado contrariando el ordenamiento jurídico. El acto administrativo inexistente tiene sus propias características. No está beneficiado por la presunción de legalidad y ejecutoriedad. No puede ser considerado regular. (...)". (Sentencia N°85-93 de las 10 horas del 24 de diciembre de 1993). Dicho esto, es consideración por convicción jurídica para este Tribunal, que las Actas de Acuerdos firmadas por el Presidente Ejecutivo de la CCSS con los representantes sindicales los días 20 de febrero de 2019 y 12 de agosto de 2019, con independencia de la nomenclatura que sus gestores le hayan dado, no son actos administrativos propiamente, sino conductas unilaterales y singulares desplegadas e instrumentadas en documentos en los cuales se registraron hechos materiales ejecutados por el Presidente de la CCSS y otros Gerentes de la institución en conjunto con personeros de los sindicatos, y en consecuencia, no son otra cosa que vías de hecho -de naturaleza conciliatoria-, o bien, actos inexistentes -dentro de lo que se puede calificar como actos administrativos-, porque el Presidente Ejecutivo y los Gerentes carecían, dentro de su abanico de competencias y atribuciones, de la potestad legal, necesaria y suficiente, para habilitarlos a normar los presupuestos de hecho reseñados a lo interno de la CCSS sobre la aplicación de la Ley N°9635 (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) en relación y con con base a lo acordado. Es preciso aclarar que si bien la potestad constitucional para reglamentar leyes es exclusiva del Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 3 de la Constitución), y así lo hizo efectivamente al emitir el Decreto N°41564 que reglamentó la Ley N°9635, lo cierto es que la CCSS es un ente autónomo de rango constitucional con descentralización de segundo grado, por lo que cuenta con la plena facultad para auto-administrar y auto-regular sus recursos y su organización interna en aras de alcanzar los fines constitucionales que le fueron fijados [...]".