Resolución 00012-2021

"V.- PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE INFORMAN EL RÉGIMEN DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: Los diversos órganos y entes que conforman la Administración Pública, central, descentralizada, empresas estatales, o entes público no estatales, deben acudir  al mercado a fin de adquirir los bienes y servicios que requieren para el cumplimiento de los fines que le han sido asignados. Para estos fines, la Ley de Contratación No. 7494 y su Reglamento No. 33411-H del 27 de setiembre del 2006, desarrollan una serie de principios derivados del artículo 182 Constitucional, y una serie de procedimientos regidos por el Derecho Administrativo. El artículo primero de la Ley de Contratación Administrativa dispone en lo que interesa, que dicho cuerpo normativo “... regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el

Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial e institucional, los entes públicos no estatales y las empresas públicas." (El subrayado no es del original). Entre las entidades que conforman ese sector descentralizado, se encuentran los entes públicos no estatales, y en tanto la justificación de la contratación administrativa es precisamente la finalidad de satisfacer el interés público que le ha sido encomendado a ese tipo de institución y como regla general en tanto sus contratos estén basados en esta normativa, dicha materia, habrá de servir como marco de interpretación en cuanto a su gestión contractual se refiere. En esta línea de ideas, el procedimiento de contratación administrativa se erige como instrumento o mecanismo de selección por medio del concurso, que hace efectivo el ejercicio de una potestad pública dirigida siempre a la satisfacción de un interés público, respecto de la que el contratista que participa es considerado un colaborador de la Administración respecto del asunto que se le adjudica (prestación de un servicio público, construcción de una obra pública, adquisición de un bien o servicio para la Administración, etc.). El acto de adjudicación por otro lado, supone que la Administración ha reconocido en el oferente, su mérito de ser el mejor para satisfacer una necesidad pública determinada, que también en tesis de principio, no es la Administración Pública la que se encuentra en mejores condiciones de proveerse a sí misma en más que menos de los casos, por falta de capacidad técnica u organizacional, incluso financiera. Es por esa razón que primariamente debe entenderse la vinculación del particular que por ese medio se relaciona con una determinada Administración Pública (relación jurídico administrativa) como una dirigida además de lo que resulta obvio, por la aspiración de quien con la Administración contrata de desarrollar un negocio y obtener el lucro que le ha de reportar el mismo, a la necesidad común entre las partes que componen la relación jurídica mencionada, de dar satisfacción a un interés público particular como efecto del contrato y su ejecución, en un marco de buena fe. Los artículos 50 y 74 de la Constitución Política de la República de Costa Rica determinan el objetivo primordial de la función de la Administración que despliega la actividad de la contratación administrativa y de quien colabora con ella, a saber, la satisfacción de intereses colectivos. Se trata sin perjuicio de lo anterior y en el caso del contrato administrativo, de un acto bilateral del que derivan obligaciones y derechos para las partes que lo suscriben, tanto para Administración contratante como para el contratista (adjudicado), ambos, para con la sociedad como un todo. El acto de adjudicación en un proceso licitatorio puede decirse, es un acto administrativo unilateral de efectos bilaterales, por cuanto es dictado por la Administración licitante –en forma unilateral– dentro de un proceso concursal de contratación administrativa en el que se selecciona o determina la oferta que se estima más conveniente para suplir la necesidad pública. (Ver sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 1205-1996). En tanto, el fin de toda contratación administrativa es la elección de la propuesta más conveniente para la satisfacción del interés público en beneficio de la colectividad; que por su contenido, genera una relación jurídico-administrativa que no sólo obliga al administrado, sino también a la Administración misma. En todo caso se espera que ambos unan sus esfuerzos en pro de la consecución de un fin superior, cual es el fin público. Así, por su naturaleza y propósito, esta actividad orienta la conducta de la Administración a la consecución de los fines dichos, y la ley le faculta en pro de la consecución de los mismos, para efectuar modificaciones a los contratos aún de forma unilateral, esto es, en reconocimiento a lo que se conoce como el principio de mutualidad del contrato administrativo, necesaria pues siempre mediará el objeto superior de conseguir el fin público al que se dirige. No obstante lo dicho, la posibilidad de modificar contratos ya perfeccionados y claro está, -que constituyen en esa vía dual descrita actos declarativos de derechos para el contratista- no es irrestricta, al estar sometida a un régimen jurídico especial de regulación, (artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política) que se informa de principios como el de formalismo y control en los procedimientos, libre concurrencia, igualdad de trato para todos los oferentes, publicidad, equilibrio de intereses, legalidad, transparencia de los procedimientos y seguridad jurídica. (Sobre la intangibilidad de los actos propios pueden ser consultados los fallos de la Sala Constitucional -entre otros-, número 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 y 899-95). Todos esos principios se encuentran recogidos además a nivel infraconstitucional en la Ley de la Contratación Administrativa número 7494 del dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República número 7428 del siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, la Ley de la Administración Financiera de la República, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento en la Función Pública y conforme al Reglamento de la Ley de la Contratación, así como el Reglamento para el Refrendo, emitido por la Contraloría General de la República. En esa relación jurídica en la que Administración y administrado se encuentran en una situación dual como la mencionada, el objeto del contrato definido a partir del cartel con vínculo en la oferta adjudicada, es de medular relevancia, aunque resulte de perogrullo decirlo. Se trata como se dijo al ser instrumento para fijar el objeto del contrato, del eje lógico de la relación jurídica al tenor del cual la Administración licitante está obligada a respetar ese acuerdo conforme a lo pactado, pudiendo en aplicación de los principios que integran la contratación administrativa, exigir su cumplimiento, o en su caso, propiciar su mutación en la medida que el ordenamiento jurídico lo permita a fin de procurar la consecución del fin público para el que fue diseñado el procedimiento de contratación. Por su parte, el adjudicatario tiene el derecho-deber de ejecutar el contrato declarado a su favor y la obligación de hacerlo en los términos acordados, así como informar de cualquiera circunstancia que suponga impedimento para ello. Sobre el principio de buena fe, la Sala Constitucional, entre otros fallos en su sentencia número 0998-98 de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, describió las implicaciones de este principio de la siguiente manera: “…en todo lo concerniente a la contratación administrativa, se considera como un principio moral básico que la administración y oferentes actúen de buena fe, en donde las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas éticas claras, donde prevalezca el interés público sobre cualquier otro…”. (El resaltado no es del original). Es principio general del Derecho -que deriva del numeral 692 del Código Civil- que tratándose de situaciones originadas en relaciones contractuales, ante el incumplimiento de alguna de las partes de lo pactado, se genera para la parte que sí ha cumplido sus obligaciones la posibilidad del reconocimiento de la resolución del negocio jurídico, con dos posibles consecuencias adicionales, el cumplimiento forzoso o (disyuntivo) el reconocimiento de daños y perjuicios causados. Además: "En los contratos bilaterales va siempre implícita la condición resolutoria por falta de cumplimiento. En este caso la parte que ha cumplido puede exigir el cumplimiento del convenio o pedir se resuelva con daños y perjuicios." Aún y cuando su origen está dado en el derecho privado conforme la norma pre constitucional referida, lo cierto es que también encuentra aplicación en la contratación administrativa y no podría serlo de otra manera, que en aplicación directa de los principios de buena fe y equilibrio de los intereses que rigen este tipo de contratos, conforme lo señaló la propia Sala Constitucional en su amplia jurisprudencia a partir de la sentencia relacionada arriba en este apartado. En este sentido, debe distinguirse entre lo que es la rescisión y la resolución contractual. Ambas figuras facultan a la Administración para dar por finalizado el contrato de manera unilateral, pero por causas diversas. Ambas figuras además, están reguladas en el artículo 11 de la Ley de la Contratación Administrativa y se desarrollan en los numerales 204 y 206 del Reglamento de esta Ley -de aplicación supletoria, según se indicó supra-. Así, la primera (rescisión) opera por razones de interés público, fuerza mayor (relacionado con la acción de la naturaleza), caso fortuito (hechos del hombre) o mutuo acuerdo, que son causas ajenas a las partes obligadas y todas ellas, que imposibilitan cumplir del todo los términos de lo pactado. Acreditada la causal de rescisión, se adopta la decisión y se liquidará la indemnización que corresponda al contratista. La iniciativa para rescindir el contrato nada impide que provenga del contratista. Por su parte la segunda (resolución), responde más bien al incumplimiento del contrato, que en la regulación en tanto se refiere al posible incumplimiento contractual por parte del contratista, requiere como presupuesto previo a ser declarado, de la realización de un procedimiento administrativo en el que se acredite dicho incumplimiento, así como la determinación de los daños y perjuicios causados a la Administración con ocasión de esa condición, con plena garantía al contratista del respeto a los elementos que informan el principio del debido proceso. Cuando se trate del incumplimiento de la Administración con los compromisos adquiridos en un contrato administrativo, no podría pensarse que al contratista le esté vedado el encontrar la reparación de los daños que aquel quebranto ocasione, pero este conflicto corresponde ser llevado ante un Juez (Contencioso Administrativo) con el propósito de que se haga tal declaración, en aplicación directa del principio general de la reparación -que deriva del mandato 41 de la Constitución Política-. Al respecto debe tenerse en cuenta, que en efecto el principio de la buena fe es una premisa básica y fundamental en la contratación administrativa. En este sentido es importante tener en cuenta que a través de este mecanismo la Administración Pública logra cumplir los fines públicos que el ordenamiento jurídico le ha impuesto; lo cual presupone una adecuada disposición de parte, tanto del contratista para dar cumplimiento a ese fin público encomendado con ocasión de la contratación y ejercitar sus capacidades con la calidad que habría de brindar a cualquier consumidor de sus servicios, como de la Administración contratante, a fin de permitirle a la primera el cumplimiento de lo pactado y retribuir de conformidad con ello.-Sobre el cartel de licitación, teniendo presente los alcances que el principio de buena fe en la actividad de la contratación administrativa conlleva, debe tenerse claridad que con sus notorias diferencias, en todo caso la entidad Administrativa contratante se equipara a un consumidor más de bienes y servicios, que busca proveerse de aquellos que mejor den satisfacción al interés público. Por su parte el principio de control de los procedimientos advierte que la Administración y su colaborador, habrían de procurar el éxito de la contratación en todas las fases de que importa el procedimiento. La Ley de la Contratación Administrativa dispone en lo que interesa, "Artículo