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Tribunal Contencioso Administrativo
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Documento judicial
"V.- Delimitación del objeto del proceso. Plazo de prescripción aplicable a las cuotas de la seguridad social. Analizadas las pretensiones y alegaciones de las partes se desprende que el objeto de esta contienda se concentra en la definición de las reglas de prescripción aplicable a las cuotas obrero-patronales. La parte promovente afirma que ante la naturaleza parafiscal de esos aportes, según lo ha establecido la
Sala Constitucional, resulta aplicable la prescripción regulada por el artículo 51 del CNPT que estatuye un plazo de 4 años. Por contraste, la CCSS postula que por criterio de especialidad regulatoria, el plazo atinente es el decenal que impone el artículo 56 de su Ley Constitutiva. Para tales afirmaciones, ambas partes aluden a desarrollos relacionados a la naturaleza tributaria de esos aportes. A partir de esa categorización afirman que ante la ausencia de norma expresa que defina el régimen de prescripción de la potestad determinativa y recaudatoria de la CCSS, debe acudirse a la integración e interpretación del derecho. Es en ese punto que se presenta un contraste en la posición debatida, se insiste, el actor promoviendo la integración del régimen ordinario de prescripción tributaria definido en la Ley No. 4755 (CNPT), en tanto que el ente accionado considera que el marco jurídico de la seguridad social estatuye una prescripción decenal en el mandato legal aludido, que resulta aplicable a estas cuestiones, por primacía de la especialidad de esa fuente formal. Esto es determinante para el debido abordaje de este conflicto pues la premisa para sustentar las posiciones debatidas es la ausencia de una norma expresa que regule la prescripción de las cuotas que se imponen como fuente de financiamiento del régimen de seguridad social. Sobre ese particular, cada una de las partes presenta amplios desarrollos y referencias a posturas de órganos jurisdiccionales en cuanto al plazo aplicable. Empero, para este caso resulta especialmente determinante que mediante la Ley de Trabajador Independiente, No. 10363 publicada en La Gaceta No. 79 del 08 de mayo del 2023, vigente desde esa publicación, se emitió formal regulación sobre el tema de marras. En efecto, en esa ley se incorpora al ordenamiento jurídico una definición del concepto “TRABAJADOR INDEPENDIENTE”, a la vez que se define de manera clara el plazo de prescripción aplicable a la potestad de la CCSS para determinar la obligación de contribuir de esos trabajadores, y para el pago de las cuotas respectivas. Esa normativa hace distinciones entre trabajadores independientes inscritos en el sistema de seguridad social de los que incumplan con este deber formal. Por la relevancia que ostenta para esta causa, de seguido se transcribe la integralidad de su contenido. Sobre el concepto de TRABAJADOR INDEPENDIENTE, el artículo 1 señala:
“ARTÍCULO
Definiciones
Para efectos de la presente ley, se entenderá por trabajador independiente toda persona física que de manera autónoma ejecuta trabajo sin subordinación en el contexto de una actividad económica y que puede organizarse a través de una unidad económica, con el fin de ordenar los recursos e insumos que le permitan prestar servicios generadores de ingresos de carácter no salarial, asumiendo los riesgos de dicha actividad. El trabajador independiente ejerce el control de las actividades y por cuenta propia toma las decisiones más importantes de una unidad económica; puede trabajar solo o en colaboración con otros trabajadores independientes y proporcionar o no trabajo a terceros.”
En lo relativo al plazo de prescripción, el precepto 2 señala de manera diáfana:
“ARTÍCULO
Plazo de prescripción
La acción de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) para determinar la obligación contributiva de los trabajadores independientes, imponer sanciones y/o para cobrar la obligación principal y sus sanciones prescribirá en un plazo de cuatro años; igual término rige para exigir el pago de dichas cuotas.
En el caso de los trabajadores independientes que no se inscriban ante la Caja Costarricense de Seguro Social, incumplan sus deberes formales de declaración debidamente regulados o los que estén registrados, pero hayan presentado declaraciones calificadas como fraudulentas, el plazo de prescripción será de diez años.
La prescripción deberá ser declarada en sede administrativa a petición del trabajador independiente, sin perjuicio de que pueda ser alegada también en sede judicial.
Las obligaciones que no se paguen, por declararse la prescripción de los periodos que correspondan, no generan derechos al contribuyente para efectos de las cuotas del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM).” El resaltado es suplido.
La anterior regulación legal viene a zanjar los dilemas de interpretación que tradicionalmente gravitaron en torno al plazo de prescripción aplicable a las cuotas de la seguridad social, ante la ausencia de una norma que de manera expresa hiciera referencia a la preclusión del ejercicio de las potestades determinativas y cobratorias de la CCSS, de conformidad con lo estatuido por su Ley Constitutiva. Fue justamente a raíz de esa falencia normativa que existió un debate en cuanto al régimen de prescripción aplicable, llevando a las dos posturas plasmadas en este proceso. La primera, integrando las ordenanzas del CNPT ante la naturaleza parafiscal de esas cuotas, por ende, un régimen de prescripción cuatrienal. Por el otro lado, la utilización de la regla fijada por el precepto 56 de la Ley Constitutiva que estatuye que la acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la institución tenga conocimiento de la falta. Igualmente, que el derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la CCSS sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil prescribirá en el término de diez años. Sin embargo, pese al interesante debate que se produjo y podría sostenerse sobre el particular, la premisa esencial para ese análisis ha desaparecido, pues ya existe norma expresa de rango legal que plasma la regla aplicable a la prescripción de esa materia. En ese sentido, la norma aludida -art. 2 de la Ley No. 10363- establece un plazo de prescripción de 4 años para los profesionales independientes inscritos ante el régimen de la seguridad social. No obstante, para aquellos trabajadores independientes que desatiendan el deber formal de registro y declaración, así como para los que estando registrados, haya presentado declaraciones que puedan ser calificadas como fraudulentas, el plazo de prescripción se amplía a 10 años. Con claridad, ese tratamiento legal pretende establecer una semejanza a las regulaciones que aplican en la régimen ordinario de prescripción de las relaciones tributarias, de conformidad con el canon 51 del CNPT, que hace igual separación de plazos aplicables según se trate de sujetos pasivos que cumplan con sus obligaciones formales o de sujetos pasivos infractores de esos deberes de inscripción, declaración, así como los que hayan presentado declaraciones calificadas como fraudulentas. En ese sentido, es notorio que la definición del plazo cuatrienal o decenal es una cuestión de orden casuístico, resultado de la consideración y análisis de las condiciones particulares de cada sujeto fiscalizado. Por otra parte, el numeral 2 de la Ley 10363 supera la duda de si es factible declarar la prescripción de esas obligaciones en sede administrativa, habilitando expresamente a que la Administración declare esa modalidad de extinción de obligaciones, siempre que la parte interesada lo haya alegado, por vía de acción o excepción que podrá plantear tanto en sede administrativa como judicial. Ergo, ante el ruego expreso de parte, se insiste, bien por excepción a modo de defensa frente a acciones determinativas o fiscalizadoras, o como gestión activa que procura seguridad jurídica, es deber de la Administración analizar el caso concreto y definir la procedencia o no de esa extinción obligacional [...]".