Cargando la resolución…
Tribunal Contencioso Administrativo Sección I
Cargando texto de la resolución…
Los enlaces corresponden únicamente a citas expresas verificadas.
Documento judicial
“IV. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO: Previo al análisis de fondo sobre el objeto del presente proceso, este
Tribunal estima procedente realizar algunas precisiones sobre los elementos formales y materiales del acto administrativo y los efectos jurídicos que devienen en éste, en caso de su ausencia o imperfección. En este sentido, debemos partir de la consideración de que la actuación formal de la Administración Pública se materializa en la adopción de actos administrativos, entendidos éstos como las declaraciones unilaterales de voluntad, juicio o conocimiento que se emiten en ejercicio de la función administrativa, generadoras de efectos internos o externos, individuales o generales de alcance normativo o no. Dichos actos pueden tener alcance concreto o general, según sus efectos vayan a uno o varios administrados específicos o que tengan un alcance más indeterminado. En el caso de los actos de alcance concreto, la Ley General de la Administración Pública establece como elementos materiales o sustanciales, la competencia del sujeto que emite el acto, el motivo que le da origen-, (entendido éste como los antecedentes o presupuestos jurídicos o fácticos de la conducta administrativa), el contenido o sea lo que en sí dispone el acto (el cual deberá ser lícito, posible, claro, proporcional y acorde al motivo) y el fin público perseguido con su adopción. Como elementos formales, se considera tanto la motivación (fundamentación de lo decidido) que fundamenta la conducta administrativa, su forma de instrumentación, como el procedimiento adoptado para su materialización. Nuestro ordenamiento contempla la posibilidad de existencia de actos reglados y de actos discrecionales. En el caso de los primeros, se tienen predeterminados sus elementos, por lo que el operador del derecho, únicamente debe constatar el acaecimiento del motivo definido normativamente para dictar el contenido - también regulado- a efecto de cumplir un fin público ya definido. En razón de lo anterior, el ejercicio de las potestades regladas reduce a la administración a la constatación del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también. Hay entonces un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, si no que ha de limitarse a lo que la propia ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo. En el caso de los segundos, existe un mayor o menor ámbito de posibilidades de matización y decisión autónoma por parte de la Administración. En este último supuesto, un margen de apreciación sobre si actuar, o como y cuando actuar en un caso concreto. No obstante, debe indicarse que dicha discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad, ni es irrestricta, dado que tiene como límites la lógica la justicia y la razonabilidad. En este orden de ideas, el artículo 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública disponen lo siguiente: "Artículo 15.-
La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable.
El Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de su límites". "Artículo 16.-
En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.
El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad".Con respecto a los alcances del control de la discrecionalidad, el voto 84-2002 de 11:00 horas de 5 de abril de 2002 de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativa, resolvió lo siguiente: "VI.- Cosa diversa ocurre con lo relativo a la intensidad de dicho control y a la existencia o no de algunas aspectos discrecionales excluidos de la fiscalización jurisdiccional. Sobre este tema, antes de cualquier otra consideración, es preciso señalar que no existen potestades ni actos administrativos plenamente discrecionales, pues sólo se presentan ciertos elementos discrecionales de la potestad administrativa, lo que desde ya reduce considerablemente el ámbito cuantitativo del cuestionamiento. Por otra parte, cabe recordar, a modo de lineamiento general, que la discrecionalidad, en modo alguno, implica o permite la arbitrariedad, pues si bien es cierto, los conceptos jurídicos indeterminados otorgan un margen de apreciación negativo y positivo al órgano administrativo, no pueden "autorizar ni justificar actuaciones arbitrarias, pues una cosa es el margen de apreciación y el halo de incertidumbre implícito en todo concepto jurídico indeterminado o en el empleo de facultades discrecionales y otra, totalmente distinta, la arbitrariedad. No debe olvidarse que la interdicción de la arbitrariedad, es un principio que permea todo el Derecho Administrativo" (Sala Primera de la Corte. N°. 48, de las 14:50 hrs. del 19 de mayo de 1995). En este sentido se ha manifestado esta Sección del Tribunal en algunos precedentes, en los que se ha permitido recordar que la discrecionalidad " opera cuando la Administración Pública se enfrenta a alternativas igualmente válidas dentro las que debe inclinarse por una de ellas, así como que no existen potestades discrecionales plenas, sino tan solo elementos discrecionales de las potestades administrativas, por lo que es indiscutible el control de legalidad sobre los elementos reglados de aquéllas. Además de ello, es preciso también advertir, que la discrecionalidad es parcial, pues está afecta a ciertos parámetros de actuación que no pueden infringirse sin caer en ilegalidad, en virtud de que la discrecionalidad en modo alguno, conlleva arbitrariedad " (Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Segunda. 320-99 de las 10:30 hrs. del 6 de octubre de 1999). Desde este punto de vista, la remoción de los directores que representan al Estado, debe obedecer a circunstancias verificables, y que puedan catalogarse como una verdadera desaparición de la confianza, entendida como una valoración objetiva, producto de las circunstancias y la verdad real que anteceden y rodean la decisión administrativa. En esta misma proyección se ha manifestado la jurisprudencia patria, cuando en referencia a la expresión de comentario, ha señalado que "no debe entenderse como una atribución o una facultad absolutamente discrecional conferida al sujeto que nombró al funcionario de confianza, sino que en su ejercicio deben mediar circunstancias objetivas y razonables que justifiquen la declaración de pérdida de confianza" (Sala Segunda de la Corte de Justicia. Nos. 76 de las 9:10 hrs. del 15 de julio de 1987; 161 de las 9 hrs. del 17 de julio de 1992; 305 de las 10 hrs. del 11 de diciembre de 1992; 51 de las 9:50 hrs. del 18 de marzo de 1993, y 215 de las 9 hrs. del 5 de agosto de 1994). ... Por ende, ese halo de discrecionalidad, se encuentra sujeto al control judicial bajo los límites estrictos de la juridicidad (legalidad en sentido amplio), que nuestro propio ordenamiento se encarga de enunciar en forma expresa, cuando de manera clara y contundente, señala que a más del control jurídico de los aspectos reglados del acto discrecional, el Juez verificará que no se dicten actos de esta naturaleza contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, y como parte de ellos, se agregan aquí, la proporcionalidad, la razonabilidad y la racionalidad que deben campear toda conducta administrativa". Así las cosas, es evidente que el Juez Contencioso Administrativo puede y debe ejercer control de legalidad tanto sobre los aspectos reglados del acto, como ante una de las violaciones de los límites señalados de la discrecionalidad - llamado vicio de exceso de poder-, siendo así que la actuación de la Administración, aún en el caso de que el ordenamiento le confiera libertad de escogencia, debe estar sujeta a las reglas y principios indicados, a la hora de adoptar una decisión determinada. Corolario de lo anterior, es que los Juzgadores están en la posibilidad de determinar que una conducta considerada por la Administración como discrecional, no lo sea, habida cuenta de la existencia de elementos reglados en un acto en concreto […].”