Cargando la resolución…
Sala Constitucional
Cargando texto de la resolución…
Los enlaces corresponden únicamente a citas expresas verificadas.
Documento judicial
VOTO SALVADO
DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL EN CUANTO LAS ALEGADAS VIOLACIONES AL DEBIDO PROCESO
Y LA TARDANZA EN INICIARSE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CONTRA LA PARTE
TUTELADA. Ciertamente, la Reforma Procesal Laboral, aprobada mediante ley n.°
9343 de 25 de enero de 2016 y vigente desde el 26 de julio de 2017, contempla
un procedimiento sumarísimo en sede ordinaria para tutelar cierto tipo de
derechos laborales, algunos de los cuales tienen la particularidad de estar
contemplados de modo expreso en la Constitución Política. No obstante, aun cuando
tal procedimiento sumarísimo pretenda ser una vía procesal sencilla, rápida y
efectiva para la defensa de tales derechos constitucionales, en consonancia con
lo que dispone artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
no menos cierto es que a estas alturas resulta prematuro afirmar que tal
efectividad acaecerá. Precisamente, la implementación de esta normativa exige
la puesta en práctica de una serie de medidas de carácter administrativo y
procesal, cuyo funcionamiento efectivo y eficiente debe estar asegurado y
consolidado previo a denegar la vía del amparo al tipo de reclamo objeto del
sub examine. De ahí que estime más adecuado aguardar un plazo prudente a fin de
evaluar qué tan efectivo es el nuevo proceso sumario regulado en la Reforma
Procesal Laboral, y, en el ínterin, admitir los amparos correspondientes para
su estudio. De manera que, a diferencia de la mayoría, sí estimo procedente
entrar a conocer tales alegatos cuando el reclamo competa a esta jurisdicción.
En el caso concreto,
se acusan transgresiones al debido proceso en relación con la tramitación del
procedimiento que se le inició por no estar vacunada contra la COVID-19, por lo
que estimo que el amparo debe cursarse en cuanto a estos alegatos, para que,
una vez rendidos los informes de las autoridades recurridas, se valore la
relevancia constitucional de las acusadas faltas.
Por otra parte, el
accionante reclama que todavía no se ha iniciado el procedimiento
administrativo, a pesar de que la parte accionante se encuentra suspendida por
una medida cautelar ante causam desde febrero de 2022. Al respecto, es menester
indicar que esta Sala, en otras ocasiones ha indicado que existe una lesión
cuando, transcurridos más de quince días desde el dictado de la medida
cauntelar ante causam, no se ha incoado el procedimiento respectivo. En este
sentido, en la sentencia n.° 2014017919 de las 9:15 horas del 31 de octubre de
2014 dispuso:
“
Sobre
las medidas cautelares
ante causam dictadas
en una investigación preliminar. Este
Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha analizado la naturaleza jurídica de las
medidas cautelares ante causam emitidas dentro de una investigación preliminar,
tal como lo constituye el caso bajo examen. Así, por sentencia número
2011-010890 de las 14:30 horas del 17 de agosto de 2011, la Sala señaló en lo
conducente:
“En este sentido,
este Tribunal ha declarado que en tesis de principio es imposible violar el
derecho de defensa durante una investigación preliminar, ya que ésta, strictu
sensu, no forma parte de un procedimiento administrativo en sí, sino que más
bien constituye un estadio preparatorio, cuyo objeto es juzgar si existe mérito
para abrirlo o no. Más específicamente, se ha dicho que la investigación
preliminar puede definirse como una labor facultativa de comprobación
desplegada por la propia Administración Pública de las circunstancias del caso
concreto. De esta forma, su finalidad es determinar el grado de probabilidad o
verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a
los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan
efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. Por lo tanto, con
excepción de ciertos supuestos como, por ejemplo, aquellos casos en que se
evacua prueba que, por su naturaleza, debe ser analizada con participación de
todos los involucrados, los reclamos que se
interpongan por supuestas violaciones al derecho de defensa
producidas durante estas etapas, simplemente, carecen de
fundamento (véase la resolución
N° 2001-09203 de las 09:35 horas del 14 de setiembre de 2001). Es en este contexto que la Sala
Constitucional ha declarado que la adopción de medidas cautelares ante causam
resulta posible. Por otra parte, en sentencia número 2011-009064 de las 10:10
horas del 08 de julio de 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente: Además, este Tribunal ha reconocido la
posibilidad de adoptar medidas cautelares ante causam sea, antes del inicio
formal del procedimiento
administrativo-, bajo la condición
del respeto al principio de instrumentalidad que las
caracteriza, es decir, las mismas son posibles siempre que estén sujetas a un
término perentorio breve para, si es procedente, incoar el respectivo
procedimiento disciplinario. Sobre el particular, se ha resuelto lo siguiente:
las medidas cautelares pueden ordenarse, aún antes del traslado de cargos, es
decir, en la etapa de investigación preliminar; siendo que en sí mismas no
lesionan el derecho fundamental al debido proceso, y que la indagación previa
es correcta y pertinente, por cuanto es necesaria para
reunir los elementos
de juicio apropiados
para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien
para permitir su correcta substanciación. Además, debe considerarse que el
carácter urgente de las medidas cautelares determina la posibilidad,
excepcional, de los órganos administrativos de ordenar su imposición antes del
inicio formal del procedimiento administrativo (ante causam). Sin embargo,
el ejercicio de
esa potestad está condicionado, en virtud de la
instrumentalidad de la medida adoptada, a la interposición del procedimiento
principal en un término perentorio relativamente breve. De lo contrario, la
medida precautoria resultaría, ineluctablemente, ineficaz por
la presunción de
desinterés de su beneficiario y lesiva de los derechos del
sujeto pasivo de la misma, por los perjuicios que le acarrearía. En ese sentido
debe tomarse en consideración que de la relación de los artículos 229, párrafo
2°, de la Ley General de la Administración
Pública, 26, del Código Procesal Contencioso Administrativo y 243, del Código
Procesal Civil, el plazo que tiene la administración pública para incoar el
procedimiento administrativo a partir del decreto de la medida cautelar ante
causam es de quince días (Sentencia número 2009-03315 de las 11:47 horas del 27
de febrero de 2009. Ver, en igual sentido, sentencias número 2010-015094 de las
8:48 horas del 10 de septiembre del 2010 y número 2010-015424 de las 11:51
horas del 17 de septiembre del 2010)”.
Sobre el fondo.- En el caso bajo
estudio y de los autos aportados por la recurrente, esta Sala tiene por
demostrado que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación
Pública, mediante resolución No. 4960-2013 de las 8:45 horas del 6 de setiembre
de 2013, ordenó, como medida cautelar, la reubicación del amparado como docente
en la especialidad de Gestión Empresarial, en el Liceo Experimental Bilingüe La
Trinidad Moravia, a ejercer labores administrativas en la Supervisión del
Circuito 05 de la Dirección Regional de Educación de San José Norte, a partir
del 10 de setiembre de 2013, hecho que la recurrente considera contrario a los
derechos fundamentales del amparado, dado que el día 01 de agosto de 2014, la
Dirección accionada, dictó una resolución en la que prorrogó dicha medida
cautelar, hasta la finalización del presente curso lectivo, lo cual considera
como una sanción anticipada o una medida permanente. Al respecto, considera
este Tribunal, que la institución accionada no tomó en cuenta, que el
procedimiento que se tramita en contra del
amparado, debe ser concluido dentro de un plazo razonable, toda vez, que
de lo contrario, se desnaturalizaría la medida, convirtiéndola prácticamente en
una sanción, en las notas entregadas en las fechas mencionadas anteriormente,
según se desprende de la prueba aportada por la recurrente, pese a que al
amparado se le explicó el motivo por el cual se adoptó dicha medida cautelar,
-denuncia por acoso sexual en perjuicio de persona menor de edad-, y se le
indicó el termino establecido (en la resolución No. 4960-2013 de las 8:45 horas
del 6 de setiembre de 2013, se le reubicó a partir del 10 de setiembre de 2013,
hasta finalizar el curso lectivo del año 2013 y en la resolución número 3276-2014
de las 10:00 horas del 1 de agosto de 2014, la autoridad recurrida prorrogó la
supraindicada medida, a partir del 2 de
agosto de 2014 y hasta el resto del curso lectivo del 2014), y que en ambas
resoluciones se le señaló, que contra los actos que declararon la medida
cautelar, podría interponer los recursos ordinarios de revocatoria y apelación
en el plazo de 5 días posteriores a su notificación y ante el Tribunal de
Carrera Docente, -actos que según se desprende de la prueba aportada por la
recurrente, no fueron realizados-. En
aplicación a lo dicho en los precedentes citados en el
considerando IV, de esta sentencia, se constata
que en la especie lo que se impuso fue una medida cautelar ante causam,
que consistió en la reubicación del amparado, en donde si bien la Administración se
encuentra facultada para imponer
este tipo de
medidas cautelares, según lo explicado en los considerandos anteriores
de esta sentencia, lo cierto es que este
plazo de más de 12 meses que está tomando la institución recurrida para incoar
el procedimiento administrativo disciplinario en contra del amparado, o bien, para desestimar el inicio
de dicho procedimiento, resulta excesivo y contrario a los derechos del
investigado. De este modo, como en la
especie la autoridad recurrida ha tomado una medida cautelar ante
causam, que sobrepasa el plazo máximo de
15 días dispuesto en la normativa para este tipo de medidas, ello configura un
quebranto a las garantías del debido proceso, razón por la cual el amparo debe estimarse. Aunado a lo anterior, de los
autos no se desprende que se haya efectuado el inicio del procedimiento
disciplinario, lo anterior no obsta para
que, una vez incoado el respectivo
procedimiento disciplinario, si la Administración considera necesario, se
puedan tomar las medidas cautelares pertinentes dentro de ese procedimiento, recordando que tales medidas
cautelares ya no serían ante causam, por haberse iniciado el procedimiento
respectivo, también deberán tomar en cuenta características que este Tribunal
ha señalado en su jurisprudencia, con base en la aplicación de los artículos
229, párrafo segundo de la Ley General de la Administración Pública, y artículo
26, del Código Procesal Contencioso Administrativo, (sentencia 2014-16626 de
las 15:13 horas del día 16 de octubre de 2014).
Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso
pues la Administración dictó una medida cautelar ante causam que excede el plazo de 15 días reconocido por
la jurisprudencia de este Tribunal para
ese tipo de medidas, con las consideraciones que se señalan en la parte
dispositiva de esta sentencia.
Decisión final del tribunal
Se declara CON
LUGAR el recurso. Se anula la resolución
número 3276-2014 de las 10:00 horas del 1 de agosto de 2014, suscrita
por el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, la
cual impuso la medida cautelar al amparado. Por otra parte, se ordena al
Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, que en el
plazo de QUINCE DIAS contado a partir de la notificación de la presente
resolución, conforme el Órgano del Procedimiento Disciplinario y de inicio a la
apertura del procedimiento administrativo disciplinario, en caso de que se
estime necesario realizarlo. Se advierte a la
recurrida que de conformidad con lo establecido en el artículo 71, de la
Ley de la jurisdicción Constitucional,
se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere
una orden que deba cumplir o hacer
cumplir, dictada en un recurso de
amparo y no la cumpliere o no la hiciere
cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena
al Estado al pago de las costas, daños y
perjuicios causados con los hechos que
sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de
sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución al
Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, en forma
personal”. (El resaltado no es del original).
En el mismo sentido, mediante sentencia n.°
2014019433 de las 14:05 horas del 28 de noviembre de 2014 se resolvió:
“
Caso concreto.- El recurrente
estima transgredidos los derechos fundamentales de defensa y debido proceso de
la empresa tutelada, toda vez que en sesión ordinaria número 008-2014,
celebrada el 5 de febrero de 2014, el Consejo de la Superintendencia de
Telecomunicaciones, dictó la resolución RCS-028- 2014, en la que ordenó la
apertura del procedimiento sancionatorio en contra de la empresa amparada, allí
se designó el órgano director y ordenó como medida cautelar la suspensión del
uso del servicio "800-PORTAME". En su informe rendido bajo la
solemnidad del juramento y con las consecuencias que implica-, la Presidenta y
el Secretario del Consejo accionado adujeron que, efectivamente, en dicha
sesión se adoptó la medida cautelar de suspender en forma temporal el servicio
"800 PORTAME", en virtud de la investigación iniciada por supuestas
faltas en contra de las regulaciones en materia de portabilidad, a lo cual le
indicó que la resolución no era susceptible de recursos ordinarios. Al
respecto, el recurrente alega que debido a ello no pudo ejercer el derecho a la
defensa. En cuanto lo objetado por el actor, la Administración, en ejercicio de
su potestad reglamentaria, posee la discrecional suficiente de configurar y
definir las sanciones impugnables, es decir, cada una de las hipótesis en que
el administrado puede recurrir ante la propia Administración. De manera tal, que el hecho de que una
resolución administrativa, en la que se imponga una medida cautelar a un
administrado o a un servidor, carezca del recurso de apelación en vía
administrativa no constituye violación al debido proceso ni al derecho de
defensa (ver sentencia número 2014-002728 de las 9:15 horas del 28 de febrero
de 2014). No obstante, consta que pese a que en dicha resolución se indicó que
no cabía los recursos administrativo, lo cierto es que el mediante documento
del 14 de febrero de 2014 y registrado mediante consecutivo NI-01300-2014, la
empresa amparada presentó sus argumentos
en contra de la medida cautelar adoptada por la recurrida. Por otra parte, de
los autos se aprecia que mediante oficio número 5359-SUTEL-DGC-2014, de las
15:00 horas del 30 de setiembre de 2014,
el Consejo accionado realizó el auto de imputación de cargos a la empresa
Telefónica de Costa Rica TC, se le
indicó la posible sanción, se le convocó a una audiencia oral y privada para el
8:30 horas del 11 de noviembre de 2014, se puso a disposición el expediente
administrativo y se le señaló que en contra de la resolución procedían los
recursos de revocatoria y apelación, lo cual le fue notificado a las 11:36
horas del 1 de octubre de 2014. En virtud de ello, el 02 de octubre de 2014, la
sociedad amparada interpuso recurso de
revocatoria con apelación en subsidio en contra dicho auto y solicitó la
anulación del auto intimidación número 5359-SUTEL-DGC-2014, por lo que mediante resolución 06990-SUTEL-DGC-2014, de
las 15:00 horas del 09 de octubre de 2014, el Concejo accionado acogió parcialmente
el recurso de revocatoria interpuesto, y dejó sin efecto el Auto de Intimación
número 5359, siendo que a la fecha, no consta ninguna actuación de las partes
del proceso. Aplicando al sub lite lo
dicho en los precedentes citados en el considerando III de esta sentencia, se constata que en la
especie lo que la autoridad recurrida impuso mediante la resolución
RCS-028-2014, fue una medida cautelar ante causam, que consistió la suspensión
temporal prima facie y con "carácter provisionalísimo", del servicio
que brinda la empresa amparada denominado "800 PORTAME", sin precisar
plazo alguno. Considera la Sala que si bien la Administración se
encuentra facultada para imponer
este tipo de
medidas cautelares -según lo explicado en el considerando anterior de
esta sentencia; lo cierto es que, han transcurrido ocho meses desde que se
dictó tal acto, lo cual corresponde al plazo que se está tomando la institución recurrida para imputar los hechos que se
atribuyen a la compañía amparada y dar inicio al procedimiento administrativo sancionatorio, o bien, para
desestimar el inicio de dicho procedimiento, lo cual resulta excesivo y contrario a los derechos de la
sociedad investigada. De este modo, como en la especie la Superintendencia
accionada ha tomado una medida cautelar ante causam, que sobrepasa a todas
luces, el plazo máximo de 15 días dispuesto en la normativa para este tipo de medidas, ello configura un quebranto a las
garantías del debido proceso, razón por la cual el amparo debe estimarse. Lo
anterior no obsta para que, una vez
incoado el respectivo procedimiento sancionatorio, si la Administración
recurrida lo considera necesario, se
podrán tomar las medidas cautelares pertinentes dentro de ese procedimiento,
recordando que tales medidas cautelares,
que ya no serían ante causam, por haberse iniciado el procedimiento
respectivo, deberán de tener las
características que este Tribunal ha señalado en su jurisprudencia (v.gr., ser
instrumentales, provisionales, accesorias, preventivas, entre otras).
Conclusión.
Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso pues la
Administración dictó una medida cautelar ante causam que excedió el plazo de
quince días reconocido por la jurisprudencia de este Tribunal para ese tipo de
medidas. De este modo, procede ordenar a la recurrida que en el plazo de quince días, disponga
formalmente la apertura del procedimiento administrativo, ya que de lo
contrario se deberán levantar las medidas cautelares ordenadas contra
la empresa amparada (véase
en similar sentido, sentencia número 2011-009064 de las
10:10 horas del 08 de julio de 2011). En consecuencia, lo procedente es
declarar con lugar el recurso”.
Mutatis mutandis,
como en el sub lite se acusa que la medida cautelar ante causam fue dictada
desde febrero de 2022 y todavía no se ha iniciado el procedimiento
administrativo correspondiente, estimo que se aplica la misma ratio decidendi
de los precedentes transcritos, por lo que, a diferencia de la mayoría, sí
estimo procedente entrar a conocer el alegato correspondiente a la tardanza en
iniciarse el procedimiento administrativo correspondiente.
VCG09/2022