Resolución 00125-2022

"XI.- El accionante pretende que se condene a la CCSS al pago de los honorarios correspondientes a los casos asignados después de finalizado en contrato 031-2009, específicamente el 16 de julio del 2014, junto con los intereses e indexación respectiva. Sin embargo, luego de un mesurado análisis de los autos, estimamos que esta pretensión es improcedente, decisión que justificamos de la siguiente manera. Como explicamos ut supra, el contrato 031-2009 finalizó desde junio del 2013 (hecho probado 10), fecha en la cual desapareció el vínculo contractual que unía a la CCSS con el demandante. Si bien en este proceso se ha acreditado que el ente accionado asignó casos al accionante con posterioridad a ese vencimiento (hecho probado 14); lo cierto del caso es que la pretensión de condena indemnizatoria que formula el actor no podría derivar del vínculo contractual porque ya éste feneció, así como tampoco de lo dispuesto en el instructivo del 2013, que solo resultaría aplicable a contratos vigentes. En rigor, si la CCSS siguió asignando casos al demandante cuando ya había finalizado el contrato, estaríamos eventualmente en presencia, a lo sumo, de un supuesto de contratación irregular, figura que deriva del numeral 21 de la LCA que estatuye el deber de las partes de verificar la corrección del procedimiento y del artículo 218 del RLCA (normas vigentes al momento de los hechos que aquí se analizan) y ha sido ampliamente desarrollada en la jurisprudencia patria. La primera de esas normas trasladaba al contratista, de manera compartida con la Administración contratante, la responsabilidad de verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y la ejecución contractual. Se indicaba, además, que en virtud de esta obligación, para fundamentar gestiones resarcitorias, no podría alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa. Finalmente, la norma indica que el reglamento definiría los supuestos y la forma en que proceda indemnizar al contratista irregular, así como que el funcionario que haya promovido una contratación irregular será sancionado conforme a lo previsto en el artículo 96 bis de la LCA, en su versión vigente al momento de los hechos que aquí se analizan. Por su parte, el ordinal 218 del RLCA ya derogado, establecía que el contrato se tendría como irregular, cuando en su trámite se incurriera en vicios graves y evidentes, de fácil constatación, tales como, omisión del procedimiento correspondiente o se haya recurrido de manera ilegítima a alguna excepción. La norma indica, además, que en esos casos, no podría serle reconocido pago alguno al interesado, salvo en casos calificados, en que proceda con arreglo a principios generales de Derecho, respecto a suministros, obras, servicios y otros objetos, ejecutados con evidente provecho para la Administración. Se agregaba que en este último supuesto, no se reconocería el lucro previsto y de ser éste desconocido se aplicará por ese concepto la rebaja de un 10% del monto total. Igual solución se daría a aquellos contratos que se ejecuten sin contar con el refrendo o aprobación interna, cuando ello sea exigido. Finalmente, se señalaba que la no formalización del contrato no será impedimento para aplicar esta disposición en lo que resulte pertinente. A partir de lo expuesto, lo primero que debe aclarar el Tribunal es que la contratación irregular de ninguna manera constituye una modalidad de contratación administrativa. Por el contrario, representa más bien una situación de hecho o una actuación material ilegítima, que evidencia la irregularidad o ausencia de los procedimientos legales y reglamentarios en esa función y por ende, de un contrato propiamente dicho. De esta forma, las normas citadas pretenden regular una realidad material ilegítima consistente en un estado de hecho en el cual en el trámite de los procedimientos se ha incurrido en vicios graves y evidentes, de fácil constatación. Así, la teoría de la contratación irregular cubre las imperfecciones en el trámite contractual, pero además, la ausencia de acto o contrato que legitime las acciones emprendidas por el particular contratista. En suma, engloba, de manera genérica, toda situación de hecho que se suscite dentro de la contratación administrativa, en sentido amplio, en cualquiera de sus fases, cuando se lleven a cabo trámites sin un acto válido habilitante que ampare tal circunstancia fáctica. En esa línea, el artículo 21 de la LCA ya mencionado adquiría particular relevancia a efectos de establecer reglas que permitieran una resolución equitativa, acorde a un principio de buena fe, de equidad en la distribución de las cargas contractuales y en aplicación de la máxima del no enriquecimiento sin causa; de modo que ni el contratista se beneficie ilegítimamente, pese a la infracción a los procedimientos, ni la Administración obtenga ventaja de su funcionamiento anormal o conducta ilícita, recibiendo a satisfacción un determinado bien y servicio, sin que indemnice por estos. En esa línea, es importante tener presente que en estos supuestos de contratación irregular, lo que se reconoce al contratista no es un pago (como lo sería si estuviésemos frente a contratos válidos), sino una indemnización sustentada, reiteramos, en principios de equidad y para evitar enriquecimientos sin causa justificante. La diferencia entre el pago y la indemnización es palpable. En el primero, se trata de un derecho que dimana del contrato mismo conforme se desprende de los mandatos 15, 17 y 18 de la LCA ya derogada. Estamos, entonces, ante un derecho que ha de concretarse en los términos y condiciones acordadas en el contrato, teniendo como precedentes para ello la oferta, el cartel y el acto adjudicatorio. La indemnización por su parte, en estos casos aludidos, se ampara no a una obligación contractualmente asumida (porque no existe contrato, en virtud de las graves irregularidades en que se incurrió durante el procedimiento), sino a una norma general de responsabilidad pública, cimentada en un principio de equidad, que exige, la cobertura del daño patrimonial que se produce al contratista cuando, de buena fe, ha entregado bienes o servicios a una Administración, quien se beneficia de ellos. Este tipo de indemnizaciones escapa, por ende, de la responsabilidad contractual, aun cuando dentro de ciertos supuestos, se origina de un contrato existente; encajando más bien dentro de un sistema de responsabilidad extracontractual que debe regirse por los principios de la LGAP, numerales 190 y siguientes. En esa línea, la aplicación de las reglas del canon 196 de la LGAP, hacen indemnizable el daño que sea efectivo, evaluable e individualizable, lo que implica, como se ha dicho ut supra, el reconocimiento de los costos en que ha incurrido el contratista en la entrega de la obra y servicio. Así las cosas, la dinámica misma de la contratación irregular supone como aspecto primario, el provecho incausado por parte de la Administración (a manera de criterio de imputación), de modo que en estos casos, la indemnización se encuentra sujeta a que la obra o servicio se haya efectivamente entregado y prestado, a satisfacción del órgano o ente público licitante. Por otro lado, la ejecución material de las acciones del contratista deben haber sido de buena fe, la que en estos casos, debe presumirse (bajo una presunción iuris tantum, ya que de lo contrario operaría como una suerte de eximente de culpa de la víctima), de modo que en tesis de inicio, corre a cargo de la unidad administrativa acreditar la mala fe en la ejecución, como presupuesto de validez para negar una reparación económica en estos casos, para lo cual, es evidente que debe motivar con la suficiente solvencia ese aspecto, so pena de nulidad en lo actuado. Debemos insistir en que la norma permite el reconocimiento de los costos efectivamente incurridos, dejando de lado la utilidad, el lucro cesante o los perjuicios. Ello, en nuestro criterio, no se considera irrazonable o arbitrario, porque se estima que la dinámica y lógica misma de esta figura justifica ese tratamiento. Lo anterior en tanto, de aceptarse el reconocimiento de la utilidad cuando se esté frente a una contratación irregular, se estaría promoviendo un abandono de los procedimientos y formalidades de la contratación pública, para permitir que las Administraciones prescindan de éstos y acudan a formas directas de contratación; situación que este Tribunal de ninguna manera podría cohonestar. Más bien, la exclusión de la utilidad se sustenta en la equidad que ha de imperar en estos menesteres y en negar la posibilidad de dejar inmune la desaplicación de procedimientos establecidos, constituyendo a juicio de estos juzgadores, un justo equilibrio en las contra- prestaciones que han de surgir en esta figura. Por tal motivo, la buena fe que ha de concurrir para la procedencia de la indemnización debe ser entendida en su correcta dimensión, pues es claro que se trata de una buena fe de carácter relativo, en la medida en que como se ha señalado, el contratista no puede alegar desconocimiento de esos procedimientos. Todo lo expuesto encuentra asidero en lo dispuesto en la sentencia No. 1246-F-S1-2009 dictada a las 10 horas 25 minutos del 3 del 2009 por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia [...]".