Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV
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Documento judicial
"IV.- DEL FUNDAMENTO DE LA DEMANDA Y SU VALORACIÓN POR PARTE DE ESTE
TRIBUNAL [...]
Siendo ello así, en aras de respetar el orden en que han sido desarrollados los argumentos dichos, esta Cámara analizará los mismos respetando la numeración y temática de cada uno, sin perjuicio de agrupar varios de ellos -cuando por el tema sea posible- a efecto de analizarlos de manera conjunta. Señalado lo anterior, respecto de lo actuado por el Gobierno Local demandado, se aprecia que el primero de ellos es el relacionado con el quebranto al Principio de Inderogabilidad de las Normas, que estima lesionado la demandante en tanto en su criterio, la Municipalidad de la Unión inaplicó para el caso concreto, el ordinal 11.b del Plan Regulador. Siendo este aspecto medular en el caso bajo estudio y de paso encontrarse como primero en la línea argumentativa de la Asociación accionante, será sobre el mismo que se pronunciará acto seguido esta Cámara, en el entendido de que en el supuesto de acogerse tal reparo, lógicamente por el efecto que ello tendría sobre las actuaciones municipales cuestionadas, sería innecesario pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos contra las mismas en los restantes apartados. Precisado lo anterior, respecto del primer quebranto aducido por la demandante, debemos recordar lo que expresamente establece el ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública sobre el Principio de comentario:
"1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.
La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente."
La norma es absolutamente clara, la Administración Pública tiene vedado desaplicar para casos concretos -manifestación del Principio constitucional de Igualdad-, tanto las normas escritas como las no escritas -TODAS-, haciéndose expresa mención que ello aplica también para las disposiciones reglamentarias. Aunque bien podría decirse que el segundo apartado era innecesario porque en el primero no dejaba margen alguno de duda en tanto expresamente hace referencia a TODAS las normas escritas y no escritas, el legislador no lo consideró así y decidió sepultar cualquier espacio a la interpretación o discrecionalidad. Y es que este principio constituye una garantía complementaria para el ciudadano, como una extensión del principio de legalidad (art.11 de la C.P. y 11 de la LGAP), el cual manda a que la Administración solamente puede desplegar o autorizar aquellas conductas previamente autorizadas por ley, y que en todo caso, no podrá desaplicar o derogar el ordenamiento jurídico en general para un caso concreto. En este sentido, la Sala Constitucional señaló en su Sentencia No. 398-2005 de las doce horas con diez minutos del veintiuno de enero del dos mil cinco, que:
"En efecto, la inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos surgió como un instituto para garantizar que una norma administrativa de alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de los destinatarios -efectos externos- frente a la misma ( de la Constitución Política)."
Dicho lo anterior, sea, establecida la forma en que se encuentra regulado el referido Principio y además, cómo debe aplicarse el mismo, seguidamente se transcribe completo el numeral 11 del Plan Regulador del Cantón de la Unión, que la Asociación actora estima quebrantado en su inciso b):
"Artículo 11.-Zona de protección forestal:
a) Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal.
b) Usos permitidos:
Forestales
De acuerdo al artículo 48, capítulo I de la Ley Forestal y sus Modificaciones, se aplica para los efectos de este Plan lo siguiente:
"Artículo 48.-Los terrenos forestales y bosques de propiedad privada incluidos en una reserva forestal o zona protectora, deberán utilizarse de acuerdo con el respectivo plan de manejo. Sus propietarios tendrán derecho a gozar de los beneficios e incentivos que fija la presente Ley. Asimismo, los dueños de estas tierras, deberán ajustarse a lo expuesto en los artículos 60 al 65 de la sección II, capítulo 1, del aprovechamiento del recurso forestal en terrenos de propiedad privada de la Ley Forestal.
Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo.
Viveros
Zonas ecoturísticas
c) Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales.
d) Requisitos. En la zona norte (Zurquí) y sur (Carpintera), se aplicarán los requisitos del artículo 5º del reglamento GAM.
Superficie mínima 10 Ha. en zona norte a partir de la Autopista Florencio del Castillo y 5 Ha. zona sur con la misma referencia.
Frente mínimo del lote 50 metros.
Retiros
Frontal 20 metros
Lateral 5 metros
Posterior 5 metros
Cobertura máxima el 10% del lote.
Área máxima de piso 10% del área del lote.
Los proyectos en esta zona están sujetos a un estudio de impacto ambiental."
La disposición normativa recién transcrita, es prístina en cuanto a los usos permitidos: forestales, vivienda unifamiliar, viveros y zonas ecoturísticas. Luego, indica la referida norma que no están permitidos los usos condicionales y que los proyectos -debe entenderse que los permitidos- estarán sujetos a un estudio de impacto ambiental. Se hace expresa referencia a proyectos permitidos en esa zona, pues de estimarse lo contrario -como parece hacerlo la empresa accionada-, sea que cualquier proyecto mientras cuente con un estudio de impacto ambiental puede desarrollarse en la misma, se vaciaría de contenido la norma bajo análisis y tornaría en absurda la lista de los usos permitidos y por supuesto la prohibición de usos condicionales. De hecho en tal supuesto -sea como parece entenderlo la sociedad codemandada-, hubiere bastado que el ordinal indicara que además de los usos permitidos, todo proyecto que cuente con estudio de impacto ambiental se encuentra permitido en esa zona. O bien que la norma dijera que además de los usos expresamente permitidos, se considerarían como tales -porque los condicionales se prohibieron de forma expresa- aquellos que fuera de esta lista taxativa, contaran con un estudio de impacto ambiental. Entonces, se podría establecer la diferencia entre proyectos permitidos que no requerirían de estudio de impacto ambiental de los también permitidos por contar con estudio de impacto ambiental. Lo que sería un despropósito regulatorio en materia de Planes Reguladores, porque finalmente no regularía nada respecto del uso de suelo [...]
Así entonces, tal y como fue ratificado en Juicio por el Geólogo de la CNE, señor Julio Eduardo Delgado Mora, lo que se estimó como urgente fue la intervención de la zona a efecto de "administrar el riesgo", lo que en modo alguno debe entenderse como un cheque en blanco para obviar el cumplimiento de requisitos esenciales como lo es el Certificado de Uso de Suelo para casos como el que nos ocupa. Dicho de otra forma, la situación descrita por la CNE ciertamente evidenciaba una necesidad de urgente intervención en la zona de comentario, pero ante tal panorama, lo que se requería era precisamente eso, que se interviniera la zona por parte de las autoridades competentes, no que se utilizara tal situación para emitir actos administrativos tendientes a que la empresa codemandada pudiere desarrollar una actividad de Cantera, pese a no encontrase permitida la misma por el Plan Regulador [...]
En este sentido cabe recordar, que elPlan Regulador "en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Sala Constitucional 2006-13330 del 06 de setiembre de 2006) y en razón de ello, es que si bien es posible su inaplicación por razones de emergencia, tal circunstancia debe encontrarse amparada a la existencia formal de un Decreto de Emergencia. Acto este último, que por disponerlo así la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, tiene la potencia jurídica de desplazar -temporalmente- el Principio de Legalidad y sustituirlo por el de Necesidad [...]
En lo que atañe a la Viabilidad Ambiental y a la Concesión otorgada a la sociedad accionada -motivos del vi al xii-. En su numeral 6 párrafo primero, el Código de Minería establece que se "declara de utilidad pública toda la actividad minera, tanto en los trabajos de exploración, como en los de explotación. Tendrán el mismo carácter la concentración, beneficio, transformación, transporte de sustancias minerales y los terrenos de propiedad particular o estatal necesarios para estos fines." Lo así transcrito evidencia a juicio de esta Cámara, que es por ley que se considera de utilidad pública tanto la extracción de materiales como su transporte, incluso por terrenos de propiedad privada. Y siendo ello así, sea, existiendo una norma de rango legal que declara de manera expresa esa utilidad pública, coincide este Órgano Colegiado con la postura de la Representación Estatal, en cuanto a que el Poder Ejecutivo no necesitaba justificar el interés público inherente en la concesión otorgada a la empresa codemandada a través de la resolución No. R-083-2015-MINAE. En este sentido, revisados los expedientes administrativos no observa este Tribunal que tanto la SETENA como la Dirección de Geología y Minas, hayan sustentado sus actuaciones en alguna emergencia o riesgo inminente, sino que, como de manera acertada lo aduce el Órgano Procurador, concibieron desde un inicio del procedimiento que la solicitud de la empresa codemandada, tenía un fin evidentemente comercial de explotar la Cantera [...]".