Resolución 11545-2016

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:27 horas del 13 de julio de 2016, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Presidente del Concejo Municipal de Los Chiles, y manifiesta que su representada agrupa a la mayoría de los productores y exportadores de piña de todo el país, incluidos los del cantón de Los Chiles de la Provincia de Alajuela. Asegura que las fincas de los asociados a esa Cámara funcionan conforme a los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico para la operación de ese tipo de actividad y, en consecuencia, utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de la piña. Añade que, en la actualidad, las fincas productoras de piña en ese cantón se encuentran certificadas en el nivel nacional e internacional por firmas especializadas en temas sociales y ambientales, previo cumplimiento de una gran cantidad de protocolos ambientales. Dado lo anterior, cuestiona el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15 del Concejo accionado, celebrada el cinco de julio de dos mil dieciséis, puesto que, intempestivamente y sin fundamento en alguna norma aplicable del ordenamiento, en esa determinación municipal se declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles. Considera que las supuestas violaciones en materia ambiental que se enumeran en la parte considerativa de dicha disposición no existen. Asevera que las razones ambientales que justifican al acto se fundamentan, en su gran mayoría, en reportajes periodísticos e informes del Estado de la Nación, que no son órganos técnicos para emitir criterios serios en materia ambiental. Agrega que el informe más reciente al respecto data del año dos mil once, cuando la realidad ambiental de la zona era muy diferente, y acusa asimismo que se utilizaron estudios sobre plantaciones piñeras situadas en otras zonas geográficas. Denuncia que tampoco existe un expediente administrativo que otorgue sustento técnico o jurídico al acto recurrido, ni estudios técnicos que lo respalden. Considera violentado el debido proceso en perjuicio de la parte amparada, por la falta de motivación del acto. Asimismo, estima vulnerados los principios de proporcionalidad, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad, reserva de ley, libertad de empresa y derecho de propiedad.

Informa bajo juramento Heiner Hidalgo Salas, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Los Chiles, que no es cierto que la asociación que representa el recurrente agrupe a la mayoría de los productores y exportadores de piña, tampoco presenta ninguna resolución de viabilidad ambiental ni bitácoras ambientales que sustenten su afirmación de que sus representados funcionan conforme a los criterios técnicos y ambientales exigidos para la actividad o que estén acreditados según estándares internacionales. Refiere que si bien no existe un expediente sobre el acuerdo impugnado, lo cierto es que ese tipo de acuerdos no siempre requieren la apertura de un expediente, de conformidad con el artículo 44 del Código Municipal. Considera que el reclamo del recurrente se dirige a aspectos de legalidad sobre un elemento del acto administrativo cuestionado, por lo que solicita se desestime el recurso planteado.

En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez ; y,

Objeto del recurso. El recurrente acude ante este Tribunal porque considera que determinación municipal de declarar una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, es improcedente y lesiona la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña.

Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

· Mediante el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles (hecho no controvertido).

Precedente. En un asunto similar al que nos ocupa, Voto Nº 2013-0013939, de las 11:30 horas de 18 de octubre de 2013, esta Sala consideró 1) que es indispensable los actos administrativos, especialmente los de carácter formal, sean debidamente motivados, 2) que dicha motivación es un componente esencial de los derechos al debido proceso y a la defensa (véase el Voto Nº 18472-06), 3) que el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa es una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales, y que los actos administrativos carentes de motivación infringen dicho principio (véase el Voto Nº 6078-99 y Nº 14421-04), 4) que las autoridades competentes en materia de protección a la salud pública y el medio ambiente están claramente definidas en el ordenamiento jurídico nacional, y despliegan dichas funciones a nivel nacional y no local, 5) que las libertades de empresa y de comercio como garantías constitucionales consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses; y que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase el Voto Nº 1994-0000143 y Nº1998-000537), 6) que en materia de derechos fundamentales, el principio de reserva de ley obliga a que cualquier límite o restricción que se imponga debe ser, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, impuestas por el propio texto convencional (parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), la Constitución o la ley; y que corolario de dicho principio es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos, limitar derechos fundamentales, 7) en conclusión, que la libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado.

En esa ocasión, se estimó que la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Se constató entonces una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad; y dado que se trata de una limitación de un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de comercio y agro-industria-, y por ser impuesta a través de un simple acuerdo municipal, una flagrante violación al principio de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales. Se aclaró que lo expuesto no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.

Sobre el caso concreto. En el presente asunto, el considera improcedente el acuerdo de moratoria acordado por la Municipalidad de Los Chiles, pues no cuenta con un expediente que respalde dicho acuerdo y los criterios que lo sustentan no son actuales ni objetivos. Por su parte la Municipalidad recurrida admite que no existe un expediente sobre el acuerdo impugnado, y considera que ese tipo de acuerdos no siempre requieren la apertura de un expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Código Municipal. En ese sentido, el precedente de cita resulta de plena aplicación, y dado que no se encuentran motivos para variar el criterio vertido en dicha ocasión, lo procedente es estimar el recurso en los términos que se establecen en la parte dispositiva de la presente resolución.

Razones adicionales del Magistrado Castillo Víquez. Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documentos en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Que las instituciones del Estado costarricense tienen la obligación constitucional de tutelar el derecho a la salud, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; de igual manera, la ciudadanía tiene el derecho de exigir dicha tutela (artículo 50 de la Constitución Política de la República de Costa Rica).

Que el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad establece la obligación y responsabilidad de las instituciones del Estado de aplicar el principio precautorio, con el propósito de proteger el medio ambiente e impedir su degradación, cuando pueda existir pérdida, peligro o amenaza de daños graves o inminentes a la biodiversidad.

Desde hace más de 10 años, Costa Rica ha experimentado un aumento exponencial en la expansión de monocultivos de piña a gran escala para la exportación en la región Huetar Norte, Huetar Atlántica y Brunca, lo cual ha convertido a nuestro país en el principal productor de piña en el mundo. De acuerdo a datos de la CANAPEP del 2001 al 2011 el crecimiento económico de la actividad fue del 388 %, pasando de exportar 148,5 millones de dólares a 725 millones de dólares. Sin embargo las cifras de SEPSA indican que el crecimiento en hectáreas ha sido sólo del 230%, pasando de 13.500 hectáreas en el 2001 a 45.000 hectáreas en el 2011. Al respecto, el Decimoséptimo Informe Estado de la Nación indica que los datos sobre el área de cultivo muestran algunas disparidades. Ello obedece a la debilidad general de las estadísticas agrícolas, que se basan en estimaciones de los productores, y no en registros administrativos oficiales.

Las principales preocupaciones asociadas con una expansión sin mecanismos adecuados de control del cultivo de la piña versan sobre la sedimentación y contaminación de los ríos, quebradas, manantiales y aguas subterráneas ; la deforestación y pérdida de bosque; la erosión; los cambios en uso el suelo y aislamiento de la fauna silvestre; la contaminación por agroquímicos de los pozos y acueductos utilizados por las comunidades para su consumo; la generación de plagas de moscas que atacan al ganado y demás animales domésticos; la exposición de las poblaciones cercanas y de los trabajadores y las trabajadoras al polvo y a los agroquímicos utilizados; el desplazamiento de agricultores y ganaderos; la transformación de zonas con cultivos para la alimentación en zonas de monocultivos para la agroindustria y la exportación; el irrespeto a los derechos laborales de los trabajadores y las trabajadoras; así como la carencia de condiciones adecuadas relacionadas con la salud ocupacional.

Que el Decimoséptimo Informe del Estado de la Nación señala que la actividad piñera sigue sobresaliendo por su crecimiento y alto grado de conflictividad y que los sectores académicos y ecologista han advertido sobre las severas implicaciones ambientales de su desarrollo en el país. En el 2009 el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) tenía en trámite 36 denuncias contra empresas piñeras en San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres y Guácimo. En el 2009 el TAA intervino veinticinco plantaciones denunciadas; la planta empacadora de la compañía Del Monte fue clausurada temporalmente y se ordenó la instalación de una planta de tratamiento para evitar la contaminación del río El Destierro y quebradas tributarias.

Que el país registra las cantidades más altas de importaciones de agroquímicos en su historia, lo mismo que el uso por habitante, de acuerdo con el Instituto Regional de Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA), por lo que es urgente tomar medidas para fomentar y estimular la agricultura orgánica, así como otras alternativas de combinación agroforestal y/o agroecológicas.

Que la ponencia “Nivel de cumplimiento de decisiones judiciales en materia ambiental relativas a la protección del recurso hídrico” elaborada por Boeglin para el decimosexto Informe del Estado de la Nación, denuncia que pese a estudios realizados desde 1996 por el Laboratorio Nacional de Aguas del AyA y de estudios posteriores (1999-2004) en asocio con el IRET (UNA) sobre la alta vulnerabilidad de los acuíferos en Siquirres (2004), los cultivos de piña se desarrollaron sin ningún tipo de previsión o medidas de mitigación. La contaminación de dichos acuíferos declarada como perjudicial por el AyA y el Ministerio de Salud para el consumo del agua potable de las comunidades en julio del 2007 fue también objeto de estudio de la Sala Constitucional (Resoluciones No. 2009-9040 sobre el acuífero del Cairo de Siquirres y No. 2009-9041 sobre el acueducto rural de Milano y No. 2009-11218 sobre acuíferos en Milano de Siquirres). En estas tres resoluciones se condena de manera irrefutable a las entidades del Estado y se solicitan estudios al AyA y a SENARA.

Desde julio del 2007, más de 6000 personas en Siquirres son abastecidas por agua de cisterna por el AyA a un costo de 27.000 dólares mensuales, sin que se haya iniciado ninguna de las acciones legales anunciadas por las autoridades en contra de las empresas contaminadoras y sin que se hayan tomado medidas por parte del gobierno para solucionar la problemática.

Que la Asamblea de Naciones Unidas en su sesión No. 64/292 de julio del 2010, reconoció que el acceso al agua es un derecho humano fundamental y necesario para el pleno disfrute de los otros derechos humanos. Para poder disfrutar de ese derecho se requiere que el agua sea de calidad adecuada.

La Experta Independiente de Naciones Unidas para el cumplimiento del Derecho Humano al Agua, Catarina de Alburquenque, expresó en el Informe de su visita a Costa Rica en el 2009, su preocupación al respecto del empleo de Bromacil, Diurón y otros plaguicidas en las explotaciones agrícolas, en especial en las plantaciones de piña tropical, destacando que esos productos han sido relacionados con diversas formas de cáncer en caso de ser consumidos en grandes cantidades durante un período prolongado.

La expansión acelerada de este monocultivo carece de una adecuada planificación y control por parte de las instituciones públicas encargadas de velar por el buen desarrollo de las actividades productivas como son el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Ministerio de Salud y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; lo que aumenta sus impactos nocivos.

Algunos gobiernos locales han tenido que tomar medidas ante la problemática como el Consejo Municipal del cantón de Pococí que de manera unánime proclamó su primera moratoria para detener el avance del cultivo de la piña. Además el Concejo Municipal de Guácimo ratificó por dos años más el pasado 27 de abril la moratoria que desde hace cuatro años emitió sobre el cultivo de piña, señalando los graves impactos ambientales que conlleva la actividad y el peligro que representa para la salud de los ecosistemas y de las y los habitantes del cantón. Además, se estableció que todo el recurso hídrico de la zona se protegerá y se destinará al consumo humano.

Acuerda:

Instar a las instituciones del Estado costarricense, en particular al Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Ministerio de Ambiente, Energía y Mares a que den cumplimiento a los mandatos, que tanto por resolución de la Sala Constitucional, como por su propio marco jurídico, están en la obligación de responder, específicamente, en el caso de las afectaciones a la salud, al ambiente y a las comunidades, que los cultivos de piña están causando.

Solicitar al Consejo Presidencial Ambiental que realice una valoración sobre la situación de las plantaciones de piña y los efectos que está produciendo sobre la salud, el ambiente y la situación socioeconómica de las poblaciones vecinas, con miras a tomar acciones concretas como una moratoria nacional, y mayores regulaciones y control de dichas actividades.

Acompañar a las organizaciones miembros del Comité Nacional UICN en sus esfuerzos porque se regule y fiscalice adecuadamente la actividad piñera en el país, para evitar las afectaciones que está produciendo en las comunidades aledañas y por alcanzar el derecho a una vida digna, a un ambiente sano, a la salud y al agua en cantidad y calidad adecuada.

Invitar a las instituciones científicas, a las organizaciones locales, los gremios de productores y las empresas transnacionales que realizan el cultivo de la piña, a buscar soluciones técnicas y agronómicas adecuadas, que permitan cambiar las prácticas productivas contaminantes y emisoras GEI, por otras amigables con el ambiente y las personas, en consonancia con la agenda ambiental que tanto ha caracterizado y posicionado a Costa Rica en el exterior y específicamente con las iniciativas de Carbono Neutral.

Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA Universidad para la Cooperación Internacional (UCI) Sociedad Mesoamericana de Biología de la Conservación Corredor Biológico Talamanca.Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APR)

Este pronunciamiento cita una serie de estudios y valoraciones políticas sobre una actividad que si bien propicia empleo a las comunidades, sus efectos medioambientales son inquietantes y en algunos casos, muy graves. Los fundamentos de este pronunciamiento justifican unamoratoria que permita evaluar los graves efectos sobre el ambiente que provoca la actividad piñera. En la ponderación de bienes, entre la salud de los habitantes, la tutela del ambiente y el acceso al agua y la libertad de comercio de empresa, debe ceder el segundo, porque en realidad se trata de una situación muy grave, que no se deriva de una intuición, sino de una serie de informes científicos que así lo determinan.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedo a salvar el voto en este caso y considero, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Además, dadas las amenazas y efectos lesivos para la salud y el ambiente que provoca el cultivo de la piña, las comunidades tienen plena legitimidad legal y política para dictar medidas preventivas, temporales, para asegurarse que sus ciudadanos no resultarán perjudicados por una actividad agroexportadora que provoca daños y amenazas sobre la biodiversidad.

Fernando Cruz C.

Magistrado

Expediente 16-09192.

El Magistrado Rueda Leal da razones separadas.

En mi voto particular emitido en la sentencia No. 2013-13939 que cita la Mayoría, sostuve que una restricción a un derecho fundamental, como en este caso es la libertad de empresa, debía estar debida y previamente sustentada en estudios técnicos actualizados y atinentes al sector que fuere afectado por la moratoria en cuestión. También señalé en dicha oportunidad, que su razonabilidad estaba igualmente sujeta a un plazo determinado y no podía ser establecida de forma indefinida.

En el sub examine, si bien la moratoria fue dictada por un plazo determinado (5 años), comparto el criterio de la Mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de los Chiles no resultan idóneos, toda vez que se encuentran desactualizados pues datan de los años 2006, 2009, 2010 y 2011, y no están referidos de modo directo a la situación particular de dicha comunidad.

Aparte del fundamento normativo, en la sesión ordinaria No. 15 celebrada el 5 de julio de 2016, el Concejo Municipal de Los Chiles justificó la restricción en cuestión con base en los siguientes

“SEXTO. - En relación con la expansión piñera, se debe señalar que, según los resultados de los estudios técnicos realizados por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, aún: "(…) persiste la contaminación por plaguicidas de la piña en el acueducto de Milano, en Siquirres. En el período 2003-2011 se midieron concentraciones de entre 2,5 y midió 4,5 ug/L de bromacil y 0,2, ug/L de triadimefon en el tanque de captación del acueducto "1.-… -Según expone Mauricio Álvarez respecto a estos estudios que, "el compuesto más frecuente en las muestras fue el bromacil, un herbicida usado en el cultivo de piña para controlar malezas; su uso en Europa fue prohibido por causa de la alta contaminación de aguas subterráneas. En Costa Rica, la presencia de este producto en acuíferos no está regulada; sin embargo, es una obligación del Estado y un derecho básico no permitir ningún grado de contaminación "2.”

Al respecto, nótese que los datos brindados corresponden a piñeras de Siquirres. En todo caso, aun cuando se aceptara como probable que tal herbicida también fuera utilizado por las piñeras en Los Chiles, no se demuestra que la medida más gravosa adoptada, en el sub examine la prohibición absoluta dictada, constituya la única vía posible para tutelar a la salud y el ambiente . En efecto, tan solo a manera de ejemplo, las autoridades municipales pudieron haber optado por requerir de previo permisos sanitarios de las autoridades de salud, así como someter a las empresas piñeras a revisiones periódicas, todo ello con el fin de velar por la salud de los munícipes y el ambiente de un modo ponderado, en el que también se tomaran en cuenta los derechos de los empresarios afectados.

En otro apartado, el acuerdo continúa mencionando: “También se registra que la Contraloría General de la República halló cultivos de cítricos, piña, caña de azúcar, arroz, raíces y tubérculos en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios…. El cultivo y la expansión piñera han provocado graves daños a la biodiversidad del país, se puede referir el caso del, humedal declarado como Patrimonio de la Humanidad por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde el 2007; el cual se ha visto afectado por el sedimento generado por este tipo de producción y que es arrastrado por los ríos hasta llegar a este lugar, afectando con ello a las especies animales y vegetales que dependen de este humedal, así como a las comunidades que desarrollan actividades ecoturísticas en torno a este Refugio. El humedal también se ve afectado por los drenajes que se realizan de forma ilegal, para que una vez seco el terreno, se pueda sembrar la piña.” (El destacado no corresponde al original).

En cuanto a este punto, una moratoria justificada con sustento en la argumentación citada, no solo comprendería a las piñeras, sino que por razones de consistencia argumentativa tendría que hacerse extensiva a toda la producción de cítricos, caña de azúcar, raíces y tubérculos; así, una moratoria de todas esas actividades agrícolas en Los Chiles acarrearía perjuicios económicos exorbitantes, del todo irrazonables y desproporcionados, en una zona típicamente agrícola, donde las fuentes de empleo no abundan. Por lo demás, lo argüido con relación a los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe tampoco halla soporte en estudios concretos que comprueben el papel de las piñeras en Los Chiles como causantes de tal problema.

El acuerdo municipal refiere más adelante: “En relación con esto, el XVIII lnforme del Estado de la Nación, menciona cómo "(...) la expansión de los cultivos de piña, arroz, caña de azúcar y palma africana principalmente ha implicado la invasión de áreas de protección de ríos y quebradas, e infracciones a la Ley Forestal (TAA. 20l2b)”. Además se añade que el caso más notorio en los años recientes, está relacionado con los cultivos de piña, los cuales: "causan problemas directos, por su descomposición e indirectos, por la aplicación de herbicidas quemantes, como paraquat, para desecar el rastrojo. Además, en el rastrojo prolifera la mosca del establo (Stomoxyscalcitrans), que ocasiona graves daños a la ganadería en áreas aledañas a las plantaciones. Según datos del Senasa publicados en la prensa, los casos de afectación por este insecto aumentaron un 68% entre 2009 y 2011…”. Nótese que estos resultados son producto de lo acontecido en los años 2009 y 2011. Luego de 5 años, no hay prueba (al menos en este expediente) que demuestre que dicha irregularidad continúe igual; ni que las piñeras de los Chiles sigan en tal condición.

El acuerdo de referencia además dice: “Álvaro Álvarez, ganadero de la Zona Norte del país, relata que el primer problema que se empezó a visualizar, producto de los sembradíos de piña, fue la proliferación de las moscas de la piña, debido a que ésta se alimenta de la sangre del ganado: "(...) si el animal no se trata con los alimentos adecuados, y a tiempo, pues el animal se muere. En ganado de leche se pierde de un 40 a un 50% de la producción"... Expone también, que el uso de los agroquímicos que utilizan las empresas piñeras, hacen que las vacas abonen, se enfermen del estómago y hasta mueran.” Nuevamente, no se distinguen las plantaciones de piña a las que se refiere, y, por otro lado, se trata de la manifestación de una persona dedicada a la ganadería, sin que tal declaración venga acompañada de algún estudio técnico que la acredite.

Continúa señalando el acuerdo impugnado: “…En la contraparte, no se reconocen los beneficios de nuevos enfoques agroecológicos, que tienen como objetivo crear un equilibrio en la interacción entre el entorno biofísico y el desarrollo social y económico. Todo ello ha perjudicado a la agricultura orgánica, la cual ha ido reduciendo su ya limitada área. Muchos campesinos y campesinas que tienen parcelas del INDER destinadas para el autoconsumo, se han visto en la necesidad, como resultado de su estado de empobrecimiento económico, de alquilarlas a las empresas piñeras de capital costarricense, mexicano y colombiano, los cuales le revenden la producción a las megaempresas. Las comunidades se han visto afectadas por este cultivo y su expansión de manera directa, incluyendo a las y los estudiantes de escuelas y colegios de estas zonas, perjudicados por los rocíos de los químicos, malos olores y el nacimiento de la mosca Stomoxyscalcitrans. Tal es el caso de la Escuela El Jobo, en Los Chiles, que se vio afectada por la llegada de una empresa piñera en el 2008. Según expone Lorena Zúñiga, directora del centro educativo, se presentó una solicitud en el 2008, ante el Ministerio de Salud para la revisión de dicha piñera, que para el 2010 aún no habían tenido los resultados. Ocurrió algo similar en el Asilo de Ancianos de Pital, dañando la salud de las y los adultos mayores.” No resulta atendible sostener la vigencia de tal criterio, luego de varios años, en los que no se ha verificado si los avances tecnológicos actualmente han superado o no dicha situación en estos momentos. Llama la atención la referencia a una denuncia formulada en el 2008 y que para el 2010 no había sido resuelta, sin que se haya verificado el resultado de esta a pesar de los años transcurridos, lo que acarrea que en realidad se desconozca si lo acusado ha venido a ser confirmado o no.

Asimismo, cita: “Ahora bien, en cuanto al ordenamiento territorial, cabe destacar que en el Décimocuarto lnforme del Estado de la Nación se destacó que nuestro país se encuentra en una situación límite en materia de gestión ambiental en relación al ordenamiento territorial; según el cual se encuentra en condición crítica, se expone: "Existe una tensión derivada de la mayor competencia por el uso de la tierra y los recursos naturales (…). Por lo tanto, el balance entre desarrollo económico y protección del ambiente es cada vez más frágil y entre ambos parece erigirse una frontera conflictiva, no solo por las tensiones, sino porque una inadecuada gestión ambiental puede tener consecuencias negativas para el desarrollo sostenible (p.217). En este mismo informe, se presentan los resultados del análisis realizados en el 2006, los cuales destacan: "(…) la falta de regulación real sobre los impactos ambientales del uso del territorio; la vulnerabilidad en los logros en la conservación; y la situación límite en la disponibilidad y calidad de recursos naturales que el país ha tenido como certezas por mucho tiempo, y cuyo uso incontrolado también compromete la equidad en su acceso por parte de la población" (Informe XIV Estado de la Nación, pág. 218). Ante ello, vecinas y vecinos de la zona de La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora entre otros lugares, se han organizado con el objetivo de visualizar el mal manejo de las tierras para la producción piñera, la proliferación de la mosca, la deforestación y el mal uso de los desechos de esta producción y por consecuente, la contaminación del agua, el aire y la tierra; lo que pone en evidencia el impacto real sobre la vida de las comunidades aledañas a estas zonas de producción de piña. Especí?camente en la Zona Norte, ya desde el 2010 las Autoridades se encuentran en vigilancia tras las diferentes problemáticas asociadas al cultivo de la piña y la manera en la que se afecta negativamente el humedal Caño Negro, el Tribunal Ambiental Administrativo comunicó: "Tala, invasión de áreas de protección, cambio de uso del suelo, afectación de la laguna y su fauna, construcciones que afectan los corredores biológicos y una expansión de la actividad piñera son parte de la larga lista de problemas ambientales que están presionando fuertemente el Humedal de Caño Negro y sus alrededores según lo constató el Tribunal Ambiental. Solo durante la primera inspección, el TAA ubicó cinco piñeras o terrenos preparados para la siembra de piña en las cercanías de Caño Negro, pero esta es solo parte de la gran cantidad de fincas que se están dedicando a esta actividad en esta zona. También se inspeccionaron dos tajos en los ríos Frío y La Muerte, y varias fincas en donde se detectaron cortas de árboles sin permiso. En el caso de las piñeras, el problema es que se están desarrollando en una de las regiones del bosque tropical lluvioso de la zona, reduciendo los hábitats de la flora y fauna al fragmentar y eliminar la vegetación, quedando únicamente pequeños islotes de cobertura arbórea que imposibilita la integración de corredores biológicos naturales y fragmentó esos sitios. Algunos de estos sitios fueron utilizados en el pasado para la siembra de arroz, por lo que son terrenos con bastante (sic) niveles de humedad y cuya naturaleza no está definida en cuanto a la condición de posible humedal.” Tales hallazgos nuevamente corresponden al año 2010, y los casos citados aluden a otros lugares diversos de la zona de los Chiles. La propia Municipalidad admite tal situación, al haber indicado seguidamente: “Esta situación, a pesar de que no existen datos científicos más actualizados, se puede presumir como agravada tras las agudizaciones de la crisis climática que aqueja al Planeta.”(Lo destacado no corresponde al original). Al respecto, se debe subrayar que se requiere mucho más que una suposición para válidamente limitar el ejercicio de un derecho fundamental; una alusión a una consecuencia general, alejada del contexto de la comunidad de cita, es insuficiente para justificar que se prohíba una determinada actividad económica. Para ello, reitero, se necesitan estudios técnicos y actuales, específicamente referidos al cantón de los Chiles.

Ahora, a diferencia de la Mayoría, estimo que las municipalidades bien pueden dictar medidas para resguardar ambiente, aunque implique una limitación a otro derecho, si cuentan con la debida fundamentación.

Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en el sub judice, si el acuerdo municipal en mención se hubiere fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional. De ahí que bien pudo dicho Municipio incoar investigaciones previas en las empresas piñeras de Los Chiles, a fin de determinar si en su cantón también ocurrían las situaciones alegadas en otros cantones y, con base en ello, adoptar las medidas que estimare pertinentes, lo que eventualmente podría incluir el dictado de una moratoria dependiendo de la magnitud del daño o la amenaza. Por consiguiente, aclaro que suscribí la parte dispositiva de esta sentencia, en el entendido que la advertencia de no volver a incurrir en los hechos que motivaron esta sentencia, no implica que la Municipalidad de Los Chiles esté impedida de volver a dictar una moratoria a la producción de piña, sino que para hacerlo está obligada a contar de previo con estudios técnicos actualizados. Así, si existiera tal fundamento, la corporación municipal recurrida podría establecer procedimientos concretos contra las empresas piñeras que causaren daño a la salud o el ambiente, e incluso dictar una moratoria según la magnitud de la amenaza o daño a dichos bienes constitucionales.

Ahora bien, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demostrare un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y a periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento justifican una medida de tal calibre, perfectamente pueden variar con el tiempo, ya sea porque se hallan nuevas invenciones científicas, ya sea porque la actividad piñera cambie de técnicas. En el sub examine, la moratoria, si bien fue sujeta a un plazo de 5 años; no menos cierto es que carece del indispensable sustento técnico actualizado que podría justificar una restricción a los derechos fundamentales de los amparados. Por consiguiente, bajo estas consideraciones es que declaro con lugar este asunto, evidentemente, sin perjuicio de que la autoridad recurrida pudiera en el futuro disponer de diversas medidas, incluso una moratoria sujeta a plazo determinado, si estudios técnicos y actuales demostrasen amenazas o lesiones concretas en el cantón de Los Chiles causadas por las piñeras.

Paul Rueda L.

-------------------------

1 Ver semanario Universidad del 23 de febrero del 2016- p. 4- reportaje titulado: “Casos contra piñeras se añejan atorados en Tribunal Ambiental”.

2 Semanario Universidad. Ob. Cit- p. 5.