Resolución 00821-2016

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:52 horas del 15 de octubre de 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra la DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL, y manifiesta en resumen, lo siguiente: que labora como meritorio en la Procuraduría General de la República, donde existen plazas vacantes que pueden ser llenadas de forma interina. Sin embargo, para aspirar a un nombramiento interino debe realizar los exámenes que demuestren su idoneidad y quedar incluido en las listas de elegibles. Señala que actualmente está vigente el oficio circular DG-011-2014 del 19 de junio de 2014; según la cual, toda sustitución de titular debe ser llenada con miembros de las listas de elegibles, incluidos los nombramientos interinos. Expone que el 2 de setiembre de 2015, solicitó ante la Dirección General de Servicio Civil, que se le indicara cuándo procedería a efectuar exámenes para integrar el registro de elegibles de dicha institución, y se le indicó que esa clase de concursos no se han abierto. Relata que por correo electrónico de fecha 14 de setiembre de 2015, la Dirección General de Servicio Civil respondió su solicitud y le indicó que la apertura de concursos externos se encontraba suspendida debido a las negociaciones entabladas entre el gobierno central y los sindicatos; por lo que, no está prevista la apertura de ese tipo de concursos. El recurrente aduce que es abogado y quiere ser funcionario de la Procuraduría, por lo que negativa de la Dirección General de Servicio Civil de abrir concurso público violenta sus derechos porque le impide el acceso a las pruebas de idoneidad, el único mecanismo a través del cual puede formar parte del registro de elegibles. Argumenta que no realizar pruebas debido a las negociaciones con los sindicatos contraría los artículos 33 y 56 de la Constitución Política, pues no existe ninguna justificación legal ni constitucional para que la Dirección desconozca las potestades que la Constitución le ha delegado y deje de cumplir el objetivo para el cual fue creada. Arguye que la omisión de esa Dirección es contrario a los principios de eficacia y eficiencia que consagra el Derecho de la Constitución y más grave aún que la desidia, es la emisión del oficio circular DG-011-2015, el cual establece que toda plaza vacante, sea interina o en propiedad, debe ser llenada con personas que se encuentren dentro del registro de elegibles. Expresa que de ese modo, la Dirección impide que cualquier institución bajo su tutela le pueda contratar en forma interina y le somete a discriminación, al no realizar exámenes de manera que no puede participar en concurso alguno, y tampoco se le puede contratar en forma interina, por no formar parte del registro de elegibles, con lo cual se le conculca el derecho fundamental a la libre elección del trabajo y al libre acceso a los cargos públicos. Fundamenta este recurso en la violación al derecho a la libre elección del trabajo y al derecho al libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad, y en los artículos 33, 56, 191 y 192 de la Constitución Política. También en el artículo 23 párrafo 1 inciso c) de la Convención Americana de Derechos Humanos. Solicita se obligue a la Dirección General de Servicio Civil a señalar fecha y realizar las evaluaciones correspondientes a su persona para que pueda ingresar al registro de elegibles y con ello tener la posibilidad de acceder a un eventual nombramiento.

Por resolución de las 8:47 horas del 21 de octubre de 2015, la Presidencia de la Sala ordenó dar curso al amparo y solicitó informe al Director General de Servicio Civil, a fin de que se refiera a los hechos y omisiones alegados en el presente recurso.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:09 horas del 29 de octubre de 2015, rinde informe bajo juramento, Hernán A. Rojas Angulo, en su calidad de Director General de Servicio Civil y dice que en cuanto al primer punto "…Que labora como meritorio en la Procuraduría General de la República donde existen plazas vacantes que pueden ser llenadas de forma interina, pero para aspirar a un nombramiento interino debe realizar los exámenes que demuestren su idoneidad y quedar incluido en la lista de elegibles…". Indica que dichos hechos los rechaza por inexactos, toda vez que, no es propio de la Dirección General de Servicio Civil y se está a la Iiteralidad de la prueba aportada al expediente. Con respecto a las plazas vacantes, las mismas deben ser accedidas de concordancia con lo dispuesto en los oficios circulares DG-011-2014 y DG-012-2015. Señala que es cierto que la circular Nº DG-011-2014 del 19 de junio de 2014, se apega en todo su contexto a lo obligado en el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento. Aduce que ciertamente, no se están realizando concursos externos desde el 2011. Explica que en el correo electrónico que el Coordinador de la Unidad de Selección y Administración de Concursos de la Dirección General de Servicio Civil le remitió al recurrente se le explicó que la apertura de concursos externos se encuentra suspendida en virtud de que, se está implementando una solución a los nombramientos interinos, lo anterior sin mencionar que actualmente, existe un registro de 680 Abogados, razón por la cual, resulta innecesario abrir una convocatoria para esa y otras calidades profesionales. Refiere que no es cierto que se esté violentando derecho fundamental alguno, ante la negativa de la Dirección General de Servicio Civil de abrir concurso público, pues en la actualidad, la Administración cuenta con un registro de oferentes suficiente para cubrir cualquier necesidad de nombramientos, ya sea en la Procuraduría General de la República o cualquier otras institución del Régimen Estatutario. Además, el hecho de que el amparado se encuentre dentro del Registro de Elegibles no le asegura que va ase nombrado en la institución de su interés. Subraya que el hecho de no abrir concursos, no obedece a una disposición supeditada a cualquier negociación -tal y como lo indica el amparado, sino a una de las facultades propias de la Dirección General del Servicio Civil. Menciona que en el presente asunto, el recurrente utiliza su interés personal por encima de la necesidad pública, al interpretar bajo su óptica, que las necesidades de la Administración deben ser abordadas desde su necesidad a ser nombrado en un cargo público sin hacer ni siquiera demostrado su idoneidad, situación que sí han demostrado 680 profesionales de su rama, ya que es mediante ese mecanismo de idoneidad que se accede a la posibilidad de un puesto en propiedad. Comenta que en este momento, existe una cantidad suficiente de personas que esperan ser llamados para conformar ternas y así tener la posibilidad de acceder a un puesto en propiedad y dado que la situación de interinos no es el nombrar por nombrar, sino la eficaz aplicación de la norma estatutaria de solventar una necesidad temporal para su correcto funcionamiento, que se ha venido regulando ese proceso. El recurrente considera lesionados su derecho a la libre elección del trabajo y el derecho al libre acceso de los cargos públicos en condiciones de igualdad y en los numerales 33, 56, 191 y 192 de la Constitución Política y en el 23, párrafo 1, inciso c) de la Convención Americana de Derechos Humanos. Sin embargo, la norma constitucional y la Convención de cita lo que pretenden es que las personas puedan tener la oportunidad de acceder a puestos de trabajos, siempre y cuando cumplan con los requisitos necesarios y deseables para el correcto desempeño de los mismos, o sea iguales entre iguales. Estima que en ningún momento se le está cercenando al amparado el derecho a elegir cuál puede ser su trabajo. En cuanto a la petición que realiza el petente en el amparo respecto a señalar fecha para realizar las evaluaciones correspondientes a su persona para que pueda ingresar al Registro de Elegibles para tener la posibilidad de ser nombrado manifiesta que, la convocatoria a un concurso responde a una necesidad del país, no a necesidades particulares, no sólo por el alto costo, sino por la planeación y preparación que requiere dicho acto y en este momento existe una cantidad suficiente de profesionales elegibles para afrontar las necesidades de la Administración y acceder a esta petición. En virtud de lo expuesto, solicita que se declare sin lugar el recurso.

En los procedimientos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Hernández López ; y,

OBJETO DEL RECURSO. El recurrente acude a esta Jurisdicción Constitucional en tutela de sus derechos fundamentales, concretamente, su derecho al Trabajo. Indica que labora como meritorio en la Procuraduría General de la República, donde existen plazas vacantes que pueden ser llenadas de forma interina. Sin embargo, para aspirar a un nombramiento interino debe realizar los exámenes que demuestren su idoneidad para así, quedar incluido en las listas de elegibles. No obstante lo anterior, la Dirección General de Servicio Civil desde el 2011, no realiza concursos de selección y reclutamiento de aspirantes para optar por puestos de su interés, situación que -a su juicio- le deja en desventaja con las personas que sí se les dio la oportunidad de realizar el proceso de reclutamiento.

II.-

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) El recurrente es Licenciado en Derecho y labora desde el 30 de abril de 2015, para la Procuraduría General de la República, en condición meritoria (hecho no controvertido); b) Mediante Oficio Circular DG-011-2014 del 19 de junio de 2014, la Dirección General de Servicio Civil realizó una modificación a los lineamientos complementarios a la normativa aplicable sobre la conformación y trámite de nóminas de candidatos elegibles (informe rendido bajo juramento y prueba aportada en autos); c) En fecha 02 de setiembre del año en curso, el amparado presentó misiva ante la Dirección General de Servicio Civil, a efectos de que se le indique la fecha de apertura del próximo concurso para plazas profesionales en la Procuraduría General de la República. Ello con la finalidad de realizar los exámenes correspondientes para poder acceder la lista de elegibles (prueba aportada en autos); d) Mediante correo electrónico del 04 de setiembre de 2015, el Coordinador de la Unidad de Selección y Administración de Concursos Externos, señor Rafael Bejarano Naranjo, le indicó al amparado que los concursos externos están suspendidos, esto en razón de una serie de negociaciones entre el gobierno y los sindicatos, con la finalidad de dar solución al problema de personal interino (Informe rendido bajo juramento y prueba aportada en autos); e) La Dirección General de Servicio Civil no realiza concursos externos desde el año 2011, debido a que, se está implementando una solución a los nombramientos interinos (informe rendido bajo juramento y prueba aportada en autos); f) Actualmente, la Administración cuenta con un registro de Abogados elegibles de 680 miembros, por lo que, no consideran necesario abrir un nuevo concurso (informe rendido bajo juramento); g) La Dirección General de Servicio Civil, cuenta con un registro de oferentes suficiente para cubrir las necesidades de nombramiento, ya sea en la Procuraduría General de la República o en cualquier otra institución del Régimen Estatutario (informe rendido bajo juramento).

SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIO CIVIL Y SU FUNCIÓN. " El establecimiento del Régimen de Servicio Civil en Costa Rica ha sido resultado de un proceso histórico, social y político que culminó en 1953, cuando se promulgó el Estatuto de Servicio Civil. Según datos de la Dirección General de Servicio Civil, una de las referencias más antiguas que se tienen en el país en torno a la preocupación por establecer un régimen de Servicio Civil, fue el discurso de don Ricardo Jiménez Oreamuno al dirigirse al Congreso de la República el 1° de mayo de 1928, donde cita un antecedente constitucional relevante: "(…) Nombramientos hechos a base de política resultan pésimos. Tiempo es ya de establecer el Servicio Civil (...). La Ley Fundamental del Estado promulgada como primera Constitución en 1825 decía que "todo ciudadano costarricense es admitido a los destinos públicos sin más diferencia que la de sus virtudes y talentos...". Asimismo, José Figueres Ferrer señaló en 1943 que en el mundo de la posguerra, nuestro país debía "implantar con la rapidez que se pueda, el tecnicismo profesional y el servicio civil en todos los organismos administrativos, en sustitución del empirismo y el compadrazgo". Luego, en el año 1945, se redactó el primer proyecto de Estatuto Civil de la Función Pública, en el que se estipuló que un instituto costarricense de servicio civil sería el organismo encargado de aplicar la ley; no obstante, esta propuesta no culminó en ley de la república. Otro antecedente importante es la reforma constitucional efectuada durante el gobierno de Teodoro Picado, en la que, mediante la Ley número 540 del 13 de junio de 1946, se incluyó una disposición sobre el servicio civil. Luego, la Junta Fundadora de la Segunda República estableció la "Oficina de Selección de Personal" el 8 de mayo de 1948. Hubo una primera tentativa de supresión de la Oficina, pero no prosperó. La segunda tentativa tuvo lugar al debatirse el presupuesto para 1951 y esa vez sí dejó de existir la Oficina de Selección de Personal el 31 de diciembre de 1950. Simultáneamente, por acuerdo ejecutivo número 364 del 10 de diciembre de 1948, fue nombrada ad honorem una "Comisión Redactora del Estatuto de Servicio Civil", integrada por Gonzalo Facio, Otto Fallas, Fidel Tristán, Omar Dengo y Carlos Araya. Este "Estatuto de Servicio Civil" se promulgó el 6 de noviembre de 1949, y su último artículo decía: "entrará en vigencia en la fecha que determine la Asamblea Legislativa", pero la Asamblea nunca se ocupó de aquel primer Estatuto. Por último, en 1949 ocurrió el hecho determinante para la instauración del Régimen de Servicio Civil en Costa Rica, cuando los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente incluyeron las disposiciones relativas al Servicio Civil en el Título XV de nuestra actual Constitución. Este paso fundamental sustentó los que posteriormente se dieron hasta la promulgación del Estatuto de Servicio Civil en mayo de 1953. Previo a la promulgación del Estatuto actual, y por iniciativa del Poder Ejecutivo, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 1451 del 28 de mayo de 1952, mediante la cual se creó la "Oficina de Servicio Civil", con el fin de preparar el establecimiento del régimen de méritos. Finalmente, el Estatuto de Servicio Civil vigente fue aprobado por la Asamblea Legislativa el 29 de mayo de 1953, mediante Ley número 1581, publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 31 de ese mismo mes. De este modo, se instauró definitivamente el funcionamiento del Régimen de Servicio Civil en Costa Rica, sus principios rectores, así como el órgano que se encargaría de velar por el cumplimiento de esos preceptos: la Dirección General de Servicio Civil. Ese Estatuto se inspiró en el sistema democrático, en la medida que descansa, entre otros extremos, sobre la base de la igualdad de oportunidades para ocupar cargos públicos y pretende la eliminación del compadrazgo, la politiquería y otros vicios en la gestión de empleo público. El Estatuto hizo énfasis en la eficiencia de la prestación del servicio público, procuró estabilidad a los funcionarios en sus cargos, aspiró el mérito para el ingreso, la promoción y los ascensos, estableció la fijación de salarios sobre una base científica, e introdujo la aplicación de técnicas de administración de personal. Tal y como se ha señalado en la doctrina costarricense, "la intención del constituyente, según se extrae de las actas que originaron actos propios a la emisión de las normas constitucionales que hoy amparan el Régimen de Méritos, era dar nacimiento a un instituto jurídico, encargado de mejorar la parte promotora, impulsadora y ejecutora del Estado de Derecho, es decir, el Estatuto de Servicio Civil" (véase, Campos Obaldía, Cindy. "Reforma integral del Servicio Civil en Costa Rica". En Revista de Servicio Civil, número 22, Diciembre de 2007). De igual manera, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, cuando se discutió el título noveno de la Constitución Política, relacionado con el "Servicio Civil", el Diputado Acosta Jiménez señaló lo siguiente: "El Diputado Acosta Jiménez se pronunció de acuerdo con la moción planteada. Manifestó que la inexistencia de un estatuto de servicio garantizado por preceptos constitucionales, ha sido fuente de prácticas viciosas en el país. Si realmente se desea acabar con esas prácticas del pasado, es necesario establecer el estatuto el estatuto de la función pública, debidamente respaldado por la Constitución (…)". Así nació no solo el Estatuto de Servicio Civil, sino también la aspiración a un régimen de méritos que procurara garantizar tanto la transparencia en la función pública como la eficiencia en la Administración Pública. Precisamente, estudios empíricos recientes han puesto de manifiesto que una burocracia pública profesional es condición necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo económico de los países. Así fue la visión de los Constituyentes al procurar una Administración Pública eficiente, regida por principios meritocráticos y universales. Finalmente, en el informe de labores del año 1953, emitido el 10 de febrero de 1954 por Carlos Araya Borge, entonces Director de la Dirección General de Servicio Civil, se señala que "el proceso de selección ha sido elaborado con base en el esquema que usó la Oficina de Selección de Personal en 1948-1950, introducidas las entidades a que obligaba el Estatuto. Con fundamento en la disposición del artículo 22 de Estatuto, que establece que "la selección se hará por medio de pruebas de idoneidad" no se ha seguido la norma de hacer exámenes en todos los casos, sino que se han considerado como pruebas no solo las escritas que se ejecutan en la sala de exámenes de la Dirección General, sino también los estudios y títulos académicos, la experiencia, la calificación de servicios por quienes hayan sido jefes de los candidatos y la forma en que los aspirantes a puestos del servicio público se producen en las entrevistas que en casi todos los casos se hacen". En la actualidad, precisamente, ese espíritu original debe impregnar el Régimen de Servicio Civil. Este debe consolidarse como un sistema creado para atraer y mantener en el servicio público al personal con mayores méritos, tanto en el ámbito del conocimiento y razonamiento como en el deontológico y ético, con el propósito de procurar mayor eficiencia en la Administración Pública en beneficio del destinatario final del servicio: el usuario. Esto solo se puede conseguir mediante un sistema de selección de oferentes en los procedimientos de acceso al empleo público que sea abierto e igualitario, en el que el mérito impere sobre cualesquiera otras circunstancias." (ver sentencia 2012-07163)

SOBRE EL LIBRE ACCESO A CARGOS PÚBLICOS EN CONDICIONES DE IGUALDAD. Debe indicarse, en primer lugar, que en lo referente a la relación de empleo entre el Estado y los servidores públicos, así como lo relativo a sus nombramientos, los artículos 192 y 193 de la Constitución Política garantizan el derecho de libre acceso a los cargos públicos, en condiciones de igualdad y a partir del sistema de méritos que el propio constituyente denominó "idoneidad comprobada". En concordancia con lo anterior, los concursos públicos destinados a conformar los registros de elegibles que han de servir como base para efectuar nombramientos en propiedad o de forma interina, les permiten a las personas interesadas ser nombradas en determinado puesto o cargo público, concursar por un nombramiento y enfrentarse con los demás aspirantes, en un plano de igualdad y en el marco de una evaluación objetiva de sus antecedentes y condiciones personales. Ello, a fin de establecer si cumplen los requisitos y características necesarias para desempeñarse óptimamente en determinada plaza, es decir, que reúnen los méritos que la función demanda. Dicho procedimiento confiere a los oferentes -como ya se indicó- la posibilidad de concursar y acceder en condiciones de igualdad, en resguardo de los derechos fundamentales establecidos en los artículos 33 y 56 de la Constitución Política. En ese mismo contexto, este Tribunal ha señalado que la libertad de trabajo garantiza la libre escogencia entre el sinnúmero de ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade al administrado para el logro de su bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección. Para lo cual el Estado debe implementar políticas en las instituciones estatales, para establecer los requisitos adecuados para desempeñar un puesto, los cuales además deben basarse en parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

SOBRE EL CASO CONCRETO. El recurrente, quien labora en condición de "meritorio" en la Procuraduría General de la República acude a este Tribunal en tutela de sus derechos fundamentales, concretamente su derecho al trabajo. Menciona que en dicha institución actualmente, existen plazas vacantes que pueden ser llenadas de forma interina; sin embargo, para poder aspirar a que se le nombre bajo esa condición, debe realizar los exámenes que demuestren su idoneidad y capacidad para ser incluido en el registro de elegibles. No obstante lo anterior, al realizar la consulta correspondiente para inscribirse en el próximo concurso, se le indicó en la institución recurrida que la apertura de concursos externos se encuentra suspendida, siendo que desde el 2011 no se realizan concursos externos debido a las negociaciones que existen entre los Sindicatos y el gobierno Central. Por su parte, del informe rendido por el Director General del Servicio Civil bajo la solemnidad del juramento con las consecuencias legales que ello implica, se desprende que respecto a las plazas vacantes que menciona el amparado, las mismas son accedidas en concordancia con lo estipulado en las Circulares número DG-011-2014 y DG-012-2014, las cuales se apegan a lo estipulado en el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento. De igual forma, se logró acreditar que en la actualidad, la Dirección General del Servicio Civil, no está realizando concursos externos desde el año 2011, bajo el argumento que se está implementando una solución a los nombramientos de las personas que se encuentran en condición interina. Aunado a ello, se mencionó que en el Registro de Elegibles se encuentran incorporados 680 Profesionales en Derecho, por lo que, resulta innecesario abrir una nueva convocatoria para rellenar el registro existente, pues la cantidad de funcionarios que integran dicha base es suficiente para cubrir cualquier necesidad de nombramiento, ya sea, en la Procuraduría General de la República, o en cualquier otra institución pública que así lo requiera. Al respecto, este Tribunal considera que lo informado por la autoridad recurrida vulnera, a todas luces, el Derecho de la Constitución, pues, no resulta aceptable para esta Cámara que después de cuatro años desde que se realizó el último concurso, sin un motivo razonable, se limiten a informar que en el Registro de Elegibles hay muchos funcionarios elegibles para suplir cualquier necesidad de nombramiento que tenga la administración, limitando con ello a un número importante de candidatos interesados que desean participar en un concurso, con la finalidad de que se les acredite no sólo los títulos académicos, sino también para que se evalúe su conocimiento relativo al campo profesional en que concursa para así, poder optar por un cargo público. De manera que, la única forma de que el amparado pueda acceder a un cargo público es mediante un sistema de selección de oferentes que, según lo indicado en líneas anteriores, debe de ser abierto e igualitario, en el cual, impere el mérito de los funcionarios; sin embargo, con la disposición adoptada por la autoridad recurrida, se imposibilita a los funcionarios que así lo deseen y en el caso concreto, al aquí amparado, a acceder a la carrera administrativa, pues no se les permite concursar y acceder en igualdad de condiciones, con la finalidad de demostrar su idoneidad, mérito y capacidad para desempeñar el puesto de su interés. Al respecto este Tribunal en sentencia Nº 2009-006455 de las 12:19 horas del 24 de abril de 2009, dispuso lo siguiente: “…El derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 constitucional. A lo más que tiene derecho el servidor –en esas condiciones– es a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de ser elegible….”. A mayor abundamiento este Tribunal dispuso en sentencia Nº 2012-000267 de las 15:34 horas del 11 de enero de 2012 lo siguiente: “…puede afirmarse con absoluta certeza que la demostración de la idoneidad es un requisito sine qua non para el ingreso al régimen de empleo público y es constitucional que en el ordenamiento jurídico disponga que para poder ingresar al Servicio Civil se debe de cumplir con una serie de condicionantes, los cuales son evaluados previamente mediante un estudio de preingreso que permite determinar la idoneidad del candidato y faculta a la vez a la Dirección General del Servicio Civil para que en caso de que la aptitud del servidor no sea satisfactoria, no se le tramiten sus ofertas en forma temporal o indefinida”. De los extractos de las sentencias transcritas se desprende que para acceder a la función pública, es necesario que las personas acrediten los requisitos exigidos para desempeñar determinado cargo, lo cual, únicamente puede ser posible a través de la realización de los concursos, por medio de los cuales, los ciudadanos tengan –en igualdad de condiciones- la posibilidad de participar en las pruebas de selección, situación que evidentemente, no se está aplicando en el presente caso, debido a que la Dirección accionada desde el 2011 no efectúa concursos, ni tiene establecida una fecha aproximada para la realización de los mismos. En criterio de este Tribunal, dicha limitación, sin duda alguna, lesiona el derecho del accionante al acceso a los cargos públicos garantizado convencionalmente en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, como derecho humano fundamental. En virtud de lo expuesto, procede estimar el recurso con las consecuencias que se detallan en la parte dispositiva de esta sentencia.