Resolución 04827-2015

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 18:39 horas del 23 de febrero del 2015, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Municipalidad de San José y manifiestan que por medio de un acuerdo del Concejo de San José se prohibió todo tipo de actos públicos espontáneos en San José, tales como la enseñanza de la Biblia, espectáculos de payasos, espectáculos con perros, espectáculos con instrumentos musicales, recolección de firmas y cualquier tipo de manifestaciones artísticas o culturales. Señalan que la Policía Municipal tiene que acatar la orden de recurrido, en el sentido de suspender toda actividad dentro del área municipal que no cuente con el respectivo permiso, para lo cual fue creada una comisión especial que se encargará de la tramitología: sea recibir las solicitudes, dar audiencia, hacer la valoración de cada caso y resolver lo pertinente. Estiman violentados sus derechos fundamentales, en especial los derechos de reunión, libertad de expresión y libertad de culto. Solicitan dejar sin efecto las disposiciones del Concejo de San José.

Informan bajo juramento María Eugenia Rivera Araya, en su condición de Presidenta del Concejo, y Marcelo Solano Ortiz, en su condición de Director de Seguridad Ciudadana y Policía Municipal, ambos de la Municipalidad de San José, que no es cierto lo manifestado por los recurrentes en cuanto a la existencia de un acuerdo del Concejo en el sentido de prohibir actividades de índole religioso, espectáculos culturales, recolección de firmas u otras actividades de índole artística o cultura. Menciona que lo cierto es que la Policía Municipal debe regular las actividades con fines comerciales o con fines de lucro que se establezcan o desarrollen en las áreas públicas del Cantón Central de San José. Añaden que no es cierto acerca de que se crearía una Comisión Especial que se encargaría de la autorización de permisos para la utilización del espacio público. Agrega que sí es cierto que existe la Comisión de Obras, que es la dependencia encargada de la autorización de permisos para la utilización del espacio público, la que se encarga de recibir, valorar y resolver lo pertinente en cuanto a los permisos para la utilización de las áreas públicas, lo anterior de conformidad al artículo 49 del Código Municipal. Muestra que mediante oficio ALCALDIA-3695-2013, de la Alcaldesa Municipal de San José, se trasladó a la Secretaría Municipal, la disposición de las actuaciones referentes a permisos de uso del espacio público. Asegura que la Corporación Municipal es respetuosa de los derechos constitucionales de todos y cada uno de los ciudadanos que viven en la capital y que ha sido reiterada la promoción de actividades de índole cultural, manifestación artística y eventos de índole religiosos, eso sí, siguiendo la normativa vigente. Alega que mediante comunicado de prensa de la Municipalidad de San José del 24 de febrero de 2015, se calificó para todos los efectos, los alcances que determina el uso del espacio público. Solicita se declare sin lugar el recurso de amparo.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:20 horas del 20 de marzo del 2015, la Defensora de los Habitantes interpone formal coadyuvancia activa conforme al artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y solicita que se declare con lugar el recurso.

En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Sobre la solicitud de coadyuvancia de la Defensoría de los Habitantes. Conforme lo establece el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien tuviere un interés legítimo puede intervenir en el proceso de amparo como coadyuvante –del recurrente o del recurrido-. En este caso, la coadyuvancia de la Defensoría de los Habitantes a favor de la recurrente es admisible pues es por ley el órgano encargado de proteger los derechos e intereses de los habitantes –de lo cual se deriva su interés en este proceso-. Así entonces, en este caso, partiendo de que la coadyuvancia es la vía procesal para permitir prestar su ayuda (coadyuvar) a la parte con interés coincidente para facilitar el triunfo de su pretensión, y que no se trata de una parte independiente ni de un litisconsorte, sino tan solo de un adherente sin legitimación procesal para demandar en un mismo proceso, considera la Sala que los efectos de esta Sentencia sí cubrirían a la aquí coadyuvante, a la Defensoría de los Habitantes de la República.

Objeto del recurso. Los recurrentes reclaman violación a los derechos de libertad de culto, libertad de expresión y libertad de reunión de los habitantes del cantón central de San José, pues acusan que el Concejo de San José acordó prohibir los actos espontáneos en la capital.

Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>El Concejo de la Municipalidad de San José no ha emitido un acuerdo prohibiendo las actividades de índole religioso, espectáculos culturales, recolección de firmas u otras actividades de índole artística o cultural (véase informe de la autoridad recurrida).

<![if !supportLists]>b. <![endif]>El 24 de febrero de 2015, la Municipalidad de San José emitió un comunicado de prensa, en el cual se clarificó los alcances del uso del espacio público, siendo que, en el último párrafo de ese comunicado, estableció lo siguiente: &ldquo;(&hellip;) lo único que el gobierno local capitalino solicita a quienes estén interesados en aprovechar el espacio público para actividades religiosas, musicales, artística, culturales o de cualquier otro tipo, es que gestionen el respectivo permiso, para que se les pueda colocar en un sector en el que no haya interrupción alguna al derecho constitucional al libre tránsito y para que, asimismo, cuenten con el apoyo de esta institución en lo que a seguridad y logística se refiere&rdquo; (véase prueba aportada).

Sobre la libertad en general y la relevancia de la libertad de expresión en una democracia. Este Tribunal ha mantenido una vasta jurisprudencia respecto a la protección y tutela a la libertad en general y, específicamente a la libertad de pensamiento y expresión. Así, se ha reiterado que el ar&shy;tícu&shy;lo 28 de la Cons&shy;ti&shy;tu&shy;ción Po&shy;lí&shy;ti&shy;ca &ldquo;consagra tres va&shy;lo&shy;res fun&shy;da&shy;men&shy;ta&shy;les del Es&shy;ta&shy;do de De&shy;re&shy;cho cos&shy;ta&shy;rri&shy;cen&shy;se: a) el prin&shy;ci&shy;pio de li&shy;ber&shy;tad que en su vertiente positiva im&shy;pli&shy;ca el de&shy;re&shy;cho de los particulares a ha&shy;cer to&shy;do a&shy;que&shy;llo que la ley no pro&shy;hí&shy;ba y, en la ne&shy;ga&shy;ti&shy;va, la pro&shy;hi&shy;bi&shy;ción de in&shy;quie&shy;tar&shy;los o per&shy;se&shy;guir&shy;los por la ma&shy;ni&shy;fes&shy;ta&shy;ción de sus o&shy;pi&shy;nio&shy;nes o por ac&shy;to al&shy;gu&shy;no que no in&shy;frin&shy;ja la ley; b) el prin&shy;ci&shy;pio de re&shy;ser&shy;va de ley, en vir&shy;tud del cual el ré&shy;gi&shy;men de los de&shy;re&shy;chos y li&shy;ber&shy;ta&shy;des fun&shy;da&shy;men&shy;ta&shy;les só&shy;lo pue&shy;de ser re&shy;gu&shy;la&shy;do por ley en sen&shy;ti&shy;do for&shy;mal y ma&shy;te&shy;rial, no por re&shy;gla&shy;men&shy;tos u o&shy;tros ac&shy;tos nor&shy;ma&shy;ti&shy;vos de ran&shy;go in&shy;fe&shy;rior y c) el sis&shy;te&shy;ma de la li&shy;ber&shy;tad, con&shy;for&shy;me el cual las ac&shy;cio&shy;nes pri&shy;va&shy;das que no da&shy;ñen la mo&shy;ral, el or&shy;den pú&shy;bli&shy;co o las bue&shy;nas cos&shy;tum&shy;bres y que no per&shy;ju&shy;di&shy;quen a ter&shy;ce&shy;ros es&shy;tán fue&shy;ra de la ac&shy;ción, in&shy;clu&shy;so, de la ley (&hellip;)&rdquo; (Véase sentencia número 04569-08). Ahora bien, respecto a la libertad de expresión, en varias ocasiones, se ha señalado que &ldquo;la libertad de expresión forma parte de la libertad de información y en un Estado de Derecho, implica una ausencia de control por parte de los poderes públicos, y de órganos administrativos al momento de ejercitar ese derecho, lo que quiere decir que no es necesaria autorización alguna para hacer publicaciones, y que no se puede ejercer la censura previa, salvo que esté de por medio la salud, la seguridad nacional, la moral y las buenas costumbres&rdquo; (véase sentencia número 6926-03). Asimismo, se ha dicho que la &ldquo;(&hellip;) libertad de expresión contenida en el artículo 29 de nuestra Constitución, permite la comunicación de pensamientos de palabra o por escrito y su publicación, sin previa censura, garantía que refuerza el artículo 28 del mismo cuerpo normativo al prohibir la persecución por el ejercicio de esa libertad. No obstante, como todo derecho, esta libertad no es absoluta, y tiene su límite, de tal forma que el abuso que se haga de ella hará incurrir en responsabilidad a su autor, según la legislación que rige la materia&rdquo; (véase sentencia número 07163-08. El resaltado no es del original). Por eso, es que esta Sala ha reconocido que la libertad de expresión, en su sentido más amplio, es el fundamento de todo orden político, es la libertad que soporta nuestra institucionalidad democrática (véase sentencia número 10659-12). Esto se entiende mejor cuando constatamos la intrínseca relación entre la libertad de pensamiento y expresión y otras libertades que promueven el derecho de las personas a comportarse en la vida social de acuerdo a sus propias convicciones, como sería la libertad de culto, a la libre personalidad, la autodeterminación, la integridad personal en sus aristas psíquica, moral y social. Lo anterior, porque por medio del derecho a expresar nuestras visiones de vida, ideologías, creencias, cuestiones artísticas, políticas y sociales, expresión que debe ser libre y sin ningún tipo de coacción o censura previa, es que podemos representarnos y desarrollarnos adecuadamente como seres humanos y potenciar nuestra dignidad humana al máximo, propia de la modernidad y derivada de los ideales de la Ilustración. Por ende, no es necesario ahondar en la importancia en una democracia de poder expresarnos libremente, lo cual hace necesario el uso del espacio público como un instrumento de esta expresión.

Sobre los espacios públicos como bienes de dominio público. En el presente asunto se constata que el 24 de febrero de 2015 la Municipalidad de San José emitió un comunicado de prensa, en el cual se clarificó los alcances del uso del espacio público en el Cantón Central de San José. Así, sin ánimo de hacer un análisis profundo sobre los bienes de dominio público, debemos hacer una referencia en torno a los mismos con el propósito de dilucidar la naturaleza jurídica de los espacios públicos y la competencia municipal sobre estos. Al respecto, este Tribunal ha mencionado que &ldquo;(&hellip;) en lo que respecta a los bienes de naturaleza pública, la doctrina ha hecho una diferencia y ha denominado a una parte de ellos como de dominio público, demaniales o dominicales, y a la otra, como propios o patrimoniales del Estado. Los primeros se entiende que son aquellos de aprovechamiento común del administrado o de uso público, como los museos, edificios de oficinas públicas, caminos, canales, ríos, torrentes, puertos, puentes, riberas, playas, radas, parques y otros análogos; los segundos, son los que el Estado posee como cualquier otra persona jurídica. En referencia a los bienes demaniales, este Tribunal Constitucional los definió así: &ldquo;El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres ... esos bienes pertenecen al Estado ... Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad&rdquo; (véanse en este sentido la sentencia número 1991-2306 y 10376-11).

El uso del espacio público como un instrumento de la libertad de expresión y, por ende, como un derecho fundamental En el sentido del considerando anterior, podemos asegurar que nos encontramos ante espacios públicos cuyos titulares no son el Estado o la Municipalidad &ndash;como en este caso-, sino su titular son los habitantes de la República. Recuérdese que el artículo 169 de la Constitución Política señala con claridad que el Gobierno Municipal tendrá a su cargo &ldquo;la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón&rdquo;, así, se tratan de meros administradores del uso de bienes de dominio público como parques, jardines, paseos públicos y prados, es decir, espacios públicos, pero no sus titulares, por lo que las municipalidades no pueden pretender que los espacios territoriales de uso público sean considerados de su propiedad con todos los atributos del dominio, ya que por encargo constitucional es el de "administración de los intereses y servicios locales en cada cantón&rdquo; . Así, las municipalidades tienen competencia para adoptar aquellas decisiones tendientes a satisfacer los intereses locales. Así lo ha entendido este Tribunal, que ha hecho énfasis en que ciertos bienes son propios y únicamente de la Nación, concepto sociológico y filosófico, que no sobrelleva a personas específicas ni individuales, sino a una colectiva que contiene a los habitantes de un país, su historia y su porvenir. Por ende, lo ha comprendido esta Sala, el Estado &ndash;en este caso la Municipalidad- viene a ser una suerte de fiduciario de estos bienes, es decir, un simple administrador de los bienes públicos que claramente no conlleva un derecho de propietarios a favor del Estado o las municipalidades que tenga como consecuencia la exclusión de los ciudadanos. Es en estas líneas que este Tribunal mencionó que hay bienes y actividades que &ldquo;son "propios de la Nación"; se los designa, ciertamente, también como "dominio del Estado", pero el giro del Constituyente conlleva que a aquel son encomendados ciertos bienes porque la Nación carece de personificación jurídica. El Estado viene a ser una suerte de fiduciario de la Nación, fórmula coherente con las reivindicaciones que históricamente justifican la demanialidad constitucionalmente declarada que examinamos. Los funcionarios públicos no pueden disponer a su antojo autorizaciones relativas a servicios y bienes propios de la Nación que el tiempo tornaría alegadamente inatacables ; hay un orden público esencial : El derecho no es simplemente un agregado de derechos subjetivos; también lo conforma un orden de convivencia -objetivo-, razonable y democrático, expresión de los valores del Estado Social de Derecho ( artículos 74 y 50 de la Constitución) . El Orden desvinculado de los derechos de las personas es dictatorial; la tutela de derechos subjetivos sin sujeción a un sentido objetivo de la justicia es el reino de los más fuertes. Ambos extremos son ajenos a la Constitución, vigilante tanto de los principios esenciales de la justicia como de los derechos subjetivos fundamentales: Autoridades y Libertades han de encontrar en todas las tareas estatales, no se diga en las jurisdiccionales, su difícil y siempre inestable equilibrio&rdquo; (véase sentencia número 5386-93). En síntesis, la Corporación Municipal debe actuar como simple administrador del uso del espacio público, nunca como su titular, que corresponde a las habitantes de la República, por lo que el papel de la Municipalidad debe estar enfocado a satisfacer el uso del espacio público de los ciudadanos. Siguiendo la misma línea argumentativa, en cuanto al uso del espacio público, es relevante hacer la distinción entre diferentes espectáculos públicos que utilicen el espacio público. Así, considera este Tribunal que existen dos tipos de espectáculos públicos: los primeros se tratan de eventos organizados que tienen la intención de atraer una masiva afluencia de público y que, por lo general, mantienen un fin de lucro; en cambio, los segundos versan sobre espectáculos espontáneos que sirven para expresar o manifestar visiones, ideologías, cuestiones artísticas, religiosas, políticas, sociales, entre otras. Así, respecto a los primeros, como su intención es atraer un público grande o masivo, sí es menester que se dé el otorgamiento de permisos, no solo de permisos municipales, sino también los permisos sanitarios y de cualquier otra índole según su naturaleza, lo anterior por cuestiones de seguridad, pues la Municipalidad debe mantener el orden y velar por la seguridad de sus ciudadanos. No obstante, esta situación no se justifica en los espectáculos espontáneos, los cuales, como se vio, representan una forma de libertad de expresión, según lo mencionado en el

En este sentido, la única justificación de intervención de las autoridades municipales es si estas situaciones &ndash;espectáculos espontáneos- llegarán a alterar el orden público, por lo que ahí sí se justifica la intervención correspondiente, pero solo en el momento en donde se constata tal alteración, y nunca previamente podría disolver un espectáculo público espontáneo. En esta línea argumentativa es menester señalar la necesidad de las ciudades contemporáneas de mantener un espacio público como expresión de su democracia, como integrador social y articulador físico y simbólico de una ciudad. Así, varias visiones actuales sobre el espacio público manifiestan que este expresa la democracia en su dimensión territorial, pues en la posibilidad de su uso, los habitantes debería sentirse libres e iguales al poder expresar sus convicciones, ideologías, críticas; en fin, el espacio público es donde se escenifica una ciudad, se representa a sí misma como una colectividad que convive, que muestra su diversidad y sus contradicciones (véase el programa conjunto entre las Naciones Unidades y la UNESCO, llamado &ldquo;The Un-Habitat and UNESCO Joint Project, que tuvo como consecuencia el libro "Urban Policies and the Right to the City" &ndash;University Lyon Press, 2009). Es en este sentido, que el uso de los espacios públicos como instrumento para expresar sus visiones de vida, ideologías, creencias, críticas, convicciones religiosas, artísticas, políticas, sociales, se considera como un derecho fundamental que debe ser tutelado y propiciado por los administradores del espacio público. Por lo tanto, las municipales deberían propiciar el empoderamiento de los habitantes al uso del espacio público para que puedan expresarse como personas integras y dignas de ser escuchadas, y, así, potenciar parte de lo que algunas teorías han venido llamando el derecho a la ciudad.

Sobre el fondo. Tomando en cuenta lo señalado en los considerandos anteriores y después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal verifica la violación a la libertad de expresión por parte de la Municipalidad del Cantón Central de San José. Lo anterior, porque en el informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tiene por dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto, ha sido debidamente acreditado que, aunque si bien es cierto no se comprueba que ese Concejo haya emitido un acuerdo prohibiendo las actividades de índole religioso, espectáculos culturales, recolección de firmas u otras actividades de índole artística o cultural, también es cierto que sí se constata que sucedieron ciertos hechos que propiciaron a que la Municipalidad emitiera un comunicado del 24 de febrero de 2015, en el cual la Municipalidad clarificó lo que consideró como los alcances del uso del espacio público, siendo que, en el último párrafo de ese comunicado, estableció lo siguiente: &ldquo;(&hellip;) lo único que el gobierno local capitalino solicita a quienes estén interesados en aprovechar el espacio público para actividades religiosas, musicales, artística, culturales o de cualquier otro tipo, es que gestionen el respectivo permiso, para que se les pueda colocar en un sector en el que no haya interrupción alguna al derecho constitucional al libre tránsito y para que, asimismo, cuenten con el apoyo de esta institución en lo que a seguridad y logística se refiere&rdquo; . Así, este Tribunal verifica que en ese comunicado se echa de menos una distinción claro entre los espectáculos organizados y masivos y los espectáculos espontáneos, propios de la expresión de cada persona, tal y como se explicó en el considerando anterior. Por ende, la Municipalidad recurrida, al no hacer esta distinción amenaza la libertad de pensamiento y expresión de los habitantes de la República que quieran hacer uso de los espacios públicos para expresarse, pues, según lo indicado en el comunicado, se debe gestionar el respectivo permiso para estas actividades espontáneas, lo cual, como se mencionó en el considerando anterior, lesionaría la libertad de expresión de los ciudadanos. Nótese que estamos ante una amenaza cierta y real a un derecho fundamental, ya que con la emisión del comunicado se le hace entender a la gente la necesidad de solicitar el permiso respectivo para el uso de los espacios públicos como expresión de sus convicciones. Es decir, el comunicado no resulta razonable, pues no representa una proporcionalidad entre los medios y los fines. Por consiguiente, la Sala estima que las actuaciones de los representantes de la Corporación Municipal recurrida son ilegítimas, en el tanto imponen límites a las libertades de pensamiento y expresión de las personas que asisten a los espacios públicos. En ese sentido, es inaceptable que se pretenda realizar un control previo sobre espectáculos espontáneos que buscan la necesidad de expresar convicciones de vida, pues esto se prestaría para que, sin importar el color político o visión ideológica de los representantes de la Municipalidad, éstos lleguen a copar los espacios públicos con &ldquo;posiciones aceptadas&rdquo; por ellos y así se llegue a silenciar y acallar voces disidentes y críticas, necesarias en toda democracia, por lo que se estaría poniendo en duda los cimientos de nuestros ordenamiento jurídico.

Conclusión. En virtud de lo expuesto, lo que corresponde es declarar con lugar el presente recurso de amparo, anulando el comunicado de prensa del 24 de febrero de 2015 de la Municipalidad de San José, pues se trata de un acto administrativo tácito. Al respecto, es menester señalar que los actos administrativos tácitos, como es bien sabido, son aquellos comportamientos o actividades materiales de los que se desprende una declaración de voluntad de un órgano administrativo cuyo sentido no se presta a equívocos y no difieren con una voluntad distinta. En el caso que nos ocupa, no cabe duda para este Tribunal que el comunicado que se impugnada en este amparo, contiene un acto administrativo tácito, un acto gravamen de carácter general, que agrava, de forma ilegitima, el ejercicio de los derechos fundamentales por parte de los habitantes de la República, de ahí la necesidad de su anulación.