Resolución 01574-2008

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 27 de agosto del 2007, y con fundamento en los artículos 8, inciso 1), de la Ley Orgánica del Poder Judicial; 2, inciso b); 3, 13, 102 y 104 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el despacho consultante solicita a esta Sala que se pronuncie sobre si la declaratoria de inconstitucionalidad de la obligación de agotar la vía administrativa dispuesta en la resolución No. 3669-06 de las 15:00 horas de 15 de marzo de 2006 debe extenderse al supuesto del artículo 94 de la Ley de Tierras y Colonización y, por ende, al artículo 44, inciso d), de la Ley de la Jurisdicción Agraria que regula como defensa previa “la falta de agotamiento de la vía administrativa”. Sostiene que duda en cuanto a si tal exigencia afecta el acceso a la tutela judicial efectiva, el principio de justicia pronta y cumplida consagrado en el numeral 41 de la Constitución Política.

Mediante resolución de las 15:45 horas del 28 de septiembre del 2007, se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102, párrafo 1°, y 105, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (folio 9) y se tuvo por apersonado al proceso al Licenciado Ronald Soto Arias en su condición de Albacea Provisional de la Sucesión Norman Soto Suárez.

La audiencia conferencia por la Sala fue atendida el 17 de octubre del 2007, por Farid Beirute Brenes, en su condición de Procurador General Adjunto (folio 18), quien sostiene que de acuerdo a lo indicado por esta Sala, la obligación del agotamiento de la vía administrativa para acceder a los Tribunales de Justicia, es contraria al Derecho de la Constitución, admitiendo este instituto solo de manera facultativa. Agrega que mediante voto No. 15987-06 se extendió lo resuelto para la materia contencioso administrativa (Voto N. 2006-11636) a la materia laboral y siguiendo el aforismo jurídico de que a igual razón igual derecho, no cabe duda de que las normas que se consultan son inconstitucionales al establecer la exigencia del agotamiento de la vía administrativa para acceder a esa jurisdicción.

En la sustanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD EN LAS CONSULTAS JUDICIALES FACULTATIVAS. Mediante sentencia número 01617-97 de las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y siete, este Tribunal indicó, –en lo que interesa– lo siguiente:

"(...) la admisibilidad de la consulta (...) está condicionada a la concurrencia de los cuatro elementos siguientes:

A. Que la formule un 'juez', término genérico que –desde luego– se aplica tanto a los juzgadores unipersonales como a los tribunales colegiados, y sobre lo cual es innecesario precisar más que: a) que debe tratarse de autoridades dotadas de poder jurisdiccional, lo cual excluye las consultas formuladas por tribunales administrativos, pero sí incluye las que hagan los árbitros en el marco de los asuntos sujetos a su decisión (nótese que lo relevante en todos los casos es que se esté ante el trámite de un proceso conducente al dictado de una sentencia o laudo arbitral, dotados de la autoridad de la cosa juzgada); y, b) que el juzgador debe estar, al momento de formular la consulta, debidamente habilitado para ejercer esa competencia (ya que mal podría pensarse que una resolución que sea inválida en el proceso en cuestión pueda surtir el efecto de dar inicio a un trámite que, como éste, posee un carácter puramente incidental).

B. Que existan 'dudas fundadas' sobre la constitucionalidad de la norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar. Esto quiere decir que el cuestionamiento debe ser razonable y ponderado. Además implica que no puede versar sobre aspectos sobre cuya constitucionalidad la Sala ya se haya pronunciado. Ello es así no sólo porque aceptar lo contrario implicaría desconocer la eficacia erga omnes de las resoluciones de esta jurisdicción, sino también dado que una consulta bajo esas circunstancias evidentemente carecería de interés actual. Pero subráyese, por su relevancia para el sub examine, que la explicada circunstancia sólo deriva de aquellos pronunciamientos en que la Sala haya validado expresamente la adecuación de la norma, acto, conducta u omisión a los parámetros constitucionales. En consecuencia, si una norma ha superado anteriormente el examen explícito de constitucionalidad (en vía de acción o consulta), no sería viable un nuevo cuestionamiento sobre el mismo punto, pero sí podría serlo respecto de un acto, conducta u omisión basados en la misma norma, particularmente porque –en este caso– siempre existe la posibilidad de un quebranto constitucional, ya no en la norma en sí, sino en su interpretación o aplicación. A la inversa, el hecho de que un acto, conducta u omisión haya sido refrendado anteriormente (quizás en vía de amparo o hábeas corpus) no significa que no puedan existir dudas sobre la constitucionalidad de la norma misma en que aquellos se fundamenten. Y, en esta hipótesis, la consulta judicial es pertinente.

C. Que exista un caso sometido al conocimiento del juzgador o tribunal. Al igual que en la acción de inconstitucionalidad, la consulta judicial nunca se da en el vacío o por mero afán académico, sino que ella debe ser relevante para la decisión o resolución del llamado 'asunto previo' o 'principal'. Finalmente,

D. Que, en ese asunto previo, deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión que suscite la duda de constitucionalidad, aspecto que –por su relevancia para el caso– resulta conveniente precisar. En efecto, la expresión 'deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión', conlleva un sentido actual muy definido y totalmente distinto a que si la ley hablara en términos de que 'pueda aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión'. La consulta judicial no procede ante la mera eventualidad de que acaezcan esas circunstancias, ya que –como se explicó arriba– esta concepción equivaldría a que se inviertan los recursos de la jurisdicción constitucional en un simple ejercicio académico o doctrinario. Para que la consulta sea viable, el juzgador debe estar enfrentado, con certidumbre y en tiempo presente, a la aplicación de la norma o al juzgamiento del acto, conducta u omisión que le suscite una duda de constitucionalidad."

OBJETO DE LA CONSULTA. El Juzgado Agrario del I Circuito Judicial de Alajuela consulta la constitucionalidad de los supuestos contenidos en los artículos 94, párrafo segundo, de la Ley de Tierras y Colonización y el artículo 44, inciso d), de la Ley de la Jurisdicción Agraria relacionados con la necesidad de agotar la vía administrativa en esa jurisdicción. Dispone al respecto el artículo 94, párrafo segundo, indicado:

“Artículo 94.-

(…) Previamente al establecimiento de una acción judicial cualquiera en que pueda estar comprendido un problema de posesión precaria de tierras, los propietarios deberán presentar su reclamo ante el Instituto, conforme a los procedimientos mencionados en este Capítulo. Transcurridos tres meses a partir del recibo de la gestión respectiva sin que el Instituto haya declarado la existencia de un conflicto de posesión de tierras, o un año desde esa declaratoria, sin que el conflicto haya sido solucionado, se tendrá por agotado el procedimiento administrativo, y los accionantes podrán dirigirse a los Tribunales. No obstante lo anterior, cualquiera de los interesados podrá solicitar al Juez o Alcalde de la Jurisdicción en que esté situada la finca, que lleve a cabo una inspección ocultar, con citación de partes, para comprobar cualesquiera hechos o señales que pudieren variar o desaparecer con el tiempo. Mientras el asunto esté en el Instituto, no correrá el término de la prescripción para ninguna de las partes.

(…)”.

El artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Agraria preceptúa lo siguiente:

“Artículo

44.-

Las siguientes serán admisibles como defensas. previas y deberán presentarse en el momento de contestar la demanda, o en el momento de la réplica, salvo la de cosa juzgada, que podrá presentarse en cualquier estado del juicio, antes de la sentencia definitiva:

(…)

d) La falta de agotamiento de la vía administrativa.

(…)

Presentada una o varias defensas previas, el tribunal dará audiencia a la parte contraria, por el término de tres días.”

FINES DEL ARTÍCULO 94, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN. De conformidad con el numeral 94, párrafo segundo, de la Ley de Tierras y Colonización de previo a interponer una acción judicial en la que se discuta un problema de posesión precaria de tierras, los propietarios deben presentar su reclamo ante el Instituto de Desarrollo Agrario. El fin de esta norma es que cuando exista un conflicto entre un poseedor y un propietario registral, el Instituto de Desarrollo Agrario intervenga o medie en el conflicto con el propósito de lograr alcanzar una solución alternativa a la judicial. Debe recordarse que el Derecho de la Constitución contiene una serie de principios y valores supuestos, tales como la paz y la armonía sociales, para cuyo efecto se establecen en el texto constitucional mecanismos de solución de conflictos tales como la tutela judicial (artículo 41 constitucional) y la solución alterna de conflictos (artículo 43 constitucional). De modo que, es evidente que en el caso del Instituto de Desarrollo Agrario, su intervención en el conflicto, como un tercero ajeno a la posición de las partes en conflicto (heterotutela administrativa), es para dirimir un conflicto entre el poseedor en precario y el propietario registral, con lo cual asume una clara posición arbitral o mediadora, que resulta completamente diferente a la que tradicionalmente tienen las administraciones públicas en los procedimientos administrativos lineales, esto es, concomitantemente, la de parte interesada y encargada de resolver el conflicto (autotutela administrativa). Lo anterior, queda plenamente ratificado si interpreta el numeral consultado de una manera sistemática y contextual, puesto que, ese precepto se encuentra emplazado bajo el Capítulo VI de la Ley de Tierras y Colonización, el cual se intitula “Regulación de Conflictos entre Propietarios y Poseedores en Precario”. Así el artículo 92 de ese cuerpo normativo dispone que el Instituto de Desarrollo Agrario, es el ente “(…) facultado para intervenir en todos los casos de posesión precaria de tierras, y procurará encontrarles solución satisfactoria (…)”, de su parte, el párrafo primero del artículo 94 estatuye que “La solución de los conflictos derivados de la posesión precaria de tierras, se buscará fundamentalmente a través de contratos directos de compra-venta entre el propietario y los ocupantes, con intervención del Instituto (…)”. Todo este articulado deja patente la función mediadora, conciliadora o arbitral del IDA en ese tipo de conflictos, para evitar graves dislocaciones de la paz social, tanto que el legislador aboga, ante todo, por lograr un avenimiento o arreglo pacífico del conflicto en sede administrativa antes de acudir a la vía jurisdiccional.

ARTÍCULO 94, PARRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN Y VOTO 3669-06 DE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. La axiología singular de la norma consultada, supone, necesariamente, valorar con suma prudencia, si, efectivamente, puede ser encuadrada dentro de los mismos razonamientos que fueron vertidos por este Tribunal Constitucional en el Voto No. 3669-06 de las 15 hrs. de 15 de marzo de 2006, por el que se declararon inconstitucionales los preceptos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966 que hacían preceptivo el agotamiento de la vía administrativa. Sobre este particular, es menester resaltar que tanto los obiter dicta como la ratio decidendi de la referida sentencia no resultan aplicables a la norma consultada, por cuanto, como ya se apuntó, de conformidad con el artículo 94, párrafo segundo, de la Ley de Tierras y Colonización el IDA en los conflictos de posesión en precario no interviene en su condición de ente público dotado de privilegios y prerrogativas públicas para ejercer una competencia de carácter aflictivo, sino como mediador o arbitro entre los poseedores en precario y los propietarios registrales para asegurar la vigencia de un valor constitucional de primer orden como lo es la paz social. Pese a que la norma consultada, en su parte final, menciona que si transcurren tres meses desde el recibo de la gestión respectiva sin que esa entidad haya declarado la existencia del conflicto de posesión de tierras o un año desde la declaratoria, se tendrá por agotado el “procedimiento administrativo” y las partes en conflicto podrán acudir a la vía jurisdiccional, a partir de tal texto no es dable concluir que el IDA cumpla en ese trámite de mediación o arbitraje -más que procedimiento administrativo- el rol clásico de las administraciones públicas en un procedimiento lineal, en que es parte interesada y, al propio tiempo, encargada de dirimir el conflicto. Nótese que es en este último tipo de procedimientos administrativos, donde los entes y órganos públicos son más proclives a incurrir en dilaciones indebidas o retardos injustificados para evitar darle solución a un conflicto particular que tienen con un administrado. De otra parte, el trámite de conciliación o de arbitraje administrativo previsto en el artículo 94, párrafo segundo, de la Ley de Tierras y Colonización, no se constituye en un privilegio injustificado del IDA que infrinja el principio de igualdad, sino que está diseñado, precisamente, en beneficio de las partes en conflicto, esto es, del poseedor en precario y el propietario registral.

ARTICULO 44, INCISO D, DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN AGRARIA EN RELACION CON EL 94, PARRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN. La singularidad finalista del artículo 94, párrafo segundo, de la Ley de Tierras y Colonización, la comprensión que esa norma no establece un privilegio injustificado a favor del IDA y que su rol es más bien de mediador o arbitro, por lo que se trata más que de un procedimiento administrativo, de una solución alterna de un conflicto en sede administrativa, permite concluir que el artículo 44, inciso d), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en concordancia con el ya citado precepto de la Ley de Tierras y Colonización, tampoco resulta inconstitucional. En efecto, el correcto sentido de la norma adjetiva agraria es que no podrá acudirse a la vía jurisdiccional en tanto no se haya agotado el trámite de solución alterna del conflicto que debe arbitrar y dirigir el IDA.

COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se debe evacuar la consulta judicial en el sentido que los artículos 94, párrafo segundo, de la Ley de Tierras y Colonización y 44, inciso d), de la Ley de la Jurisdicción Agraria no son inconstitucionales, toda vez, que prevén un medio de resolución alterna de conflictos y no un privilegio injustificado para el Instituto de Desarrollo Agrario.