Resolución 07081-2024

"2.- Sobre posible modificación del contrato administrativo una vez adjudicado. [...] La posible modificación del contrato encuentra su fundamento en el denominado principio de mutabilidad. Jurisprudencialmente la

Sala Constitucional en el Voto número 998-98, indicó que se trata o responde este principio, al ejercicio eventual de los poderes y prerrogativas con que cuenta la Administración, que resultan necesarias “… para introducir modificaciones a los contratos con el objeto de que cumplan con el fin público asignado que debe proteger y realizar”. Se erige como principio que reconoce que el contrato administrativo (por su propia naturaleza) resulta mutable, ya que el interés público que la Administración desea satisfacer por su medio es cambiante (no es estático). Esto puede suceder entre otras cosas, por el largo período de tiempo en el que normalmente se desarrollan las relaciones contractuales de la Administración Pública, o por los cambios en el entorno, que provocan que lo contratado sufra un desajuste con el fin que se pretende satisfacer. Consecuentemente, la Administración puede modificar sus relaciones contractuales en curso de ejecución ante el cambio de circunstancias para cumplir con la finalidad perseguida, lo cual será lícito y justo, en cuanto estas modificaciones sean objetivamente, necesarias. La doctrina admite la posibilidad de la modificación, pero por razones de orden técnico, apoyándose en el principio de la buena fe, que se apuntala en obrar sin querer causar daño a otro y en respeto a la mediación de actos que por su contenido, involucran la generación de derechos subjetivos. Es claro entonces por un lado, que el contratista no puede negarse a admitir la modificación del contrato por razones técnicas, cuando sabe que ello resulta indispensable para el cabal cumplimiento del objeto, ya que lo contrario significaría que él, sometiéndose enteramente a lo establecido en el contrato, pretende causarle daño a la Administración. Por otro lado y como consecuencia lógica, resulta una obligación del contratista poner en conocimiento de la Administración de cualquier circunstancia que por su cuenta llegue a ser de su conocimiento, que pueda entorpecer el éxito del contrato, tanto en las fases preparatorias del procedimiento (lo que incluye cualquier circunstancia que se haya verificado en la visita al sitio), como en la fase de ejecución del contrato. Además, nada en el ordenamiento jurídico impide que la Administración y el contratista puedan acordar la modificación del contrato administrativo en la medida en que con ello se preserve el cumplimiento de la finalidad del interés público y se respeten los procedimientos y el ordenamiento jurídico aplicables. El artículo 12 de la Ley de la Contratación Administrativa expresamente reconoce este principio de mutabilidad. Pues bien, reiteramos que la Administración podrá modificar unilateralmente sus contratos tan pronto éstos se perfeccionen, aún antes de iniciar su ejecución y durante ésta, bajo las siguientes reglas conforme el artículo 200 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa: “Modificación unilateral del contrato. La Administración podrá modificar unilateralmente sus contratos tan pronto éstos se perfeccionen, aún antes de iniciar su ejecución y durante ésta, bajo las siguientes reglas: / a) Que la modificación, aumento o disminución del objeto, no le cambie su naturaleza, ni tampoco le impida cumplir con su funcionalidad o fin inicialmente propuesto. / b) Que en caso de aumento se trate de bienes o servicios similares. / c) Que no exceda el 50% del monto del contrato original, incluyendo reajustes o revisiones, según corresponda. / d) Que se trate de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sea que la entidad no pudo conocerlas pese a haber adoptado las medidas técnicas y de planificación mínimas cuando definió el objeto. / e) Que sea la mejor forma de satisfacer el interés público. / f)  Que la suma de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional no superen el límite previsto para el tipo de procedimiento tramitado. / En contratos de prestación continua se podrá modificar tanto el objeto como el plazo. En este último supuesto el 50% aplicará sobre el plazo originalmente contratado, sin contemplar las prórrogas. / Cuando el objeto esté compuesto por líneas independientes, el 50% se calculará sobre cada una de ellas y no sobre el monto general del contrato. / El incremento o disminución en la remuneración se calculará en forma proporcional a las condiciones establecidas en el contrato original. En caso de disminución, el contratista tendrá derecho a que se le reconozcan los gastos en que haya incurrido para atender la ejecución total del contrato. / En caso de contratos de obra, podrán ser objeto de incremento solo aspectos que no sean susceptibles de una contratación independiente sin alterar, perjudicar o entorpecer la uniformidad, la secuencia, la coordinación y otros intereses igualmente importantes”. Como se puede apreciar, esta posibilidad de mutación no es carta blanca ni para la Administración ni para el contratista, en tanto median circunstancias que deben constituir condición insalvable para ello, como lo es que se trate de eventos imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, que no pudieran ser conocidas pese a haberse adoptado las medidas técnicas y de planificación mínimas cuando se definió el objeto de la contratación. Las modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles cuando proceda con la autorización de la Contraloría General de la República, basada entre otras cosas en la naturaleza de la modificación, estado de ejecución y el interés público. Finalmente, en atención al principio de paralelismo de las formas, cualquier modificación al objeto de un contrato administrativo deberá ser decidida y así externada por el funcionario con competencia para ello, siendo ese un acto como lo es todo procedimiento de contratación administrativa, formal y regido por el derecho público y dentro de este, el derecho administrativo. De este modo no ha de obviarse advertir, que cualquier ejecución contractual, de comprender adición al objeto del contrato, para la que no haya mediado como presupuesto previo acuerdo entre las partes vinculadas -cuando se requiera- así como pronunciamiento expreso por parte de la Administración mediante la emisión de un acto administrativo adoptado por funcionario con competencia para ello, se enmarcará dentro del concepto jurídico de la contratación irregular con sus consecuencias, de donde RESULTA DE ENORME RELEVANCIA EL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTRATISTA DE OBSERVAR CONTROL SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO IMPONE (artículo 21 de la Ley de la Contratación Administrativa, y 218 de su Reglamento) [...]".