Resolución 00029-2023

Sobre el objeto del proceso y la teoría del caso planteada por la parte actora. [...] Así, la disconformidad con el ordenamiento jurídico que se pretende se declare en sentencia, en un primer nivel, se sustenta o erige primero, sobre la base argumentativa en lo jurídico de que el régimen jurídico aplicable en materia de la determinación o no de los presupuestos que hacen procedente de determinación de una renta vitalicia y/o su reajuste a partir de lo que se ha identificado como una reagravación en aplicación del seguro de riesgos del trabajo, es de derecho público y en ese tanto, el administrativo; y en un segundo nivel, que siendo lo anterior así, para revertir o suprimir un acto administrativo generador de derechos subjetivos en el caso concreto, el INS debió observar de previo a ello los procedimientos o el procedimiento que jurídicamente habilita tal actuar en aplicación directa de las normas correspondientes de la Ley General de la Administración Pública. Como consecuencia de lo anterior, iniciaremos analizando en el marco de aquel primer nivel, si en efecto la conducta desplegada por el INS frente a la aquí actora, se encuentra regida o no por ese régimen jurídico o si contrario a ello, lo es en observancia de uno diverso. [...]3.- Algunas generalidades sobre el contrato de seguro. El contrato de seguros encuentra su régimen jurídico en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, N° 8653, del 22 de julio del 2008, que a partir de su vigencia, rompió con el monopolio legal que ejercía el INS, según la Ley 11, del 02 de octubre de 1922 y la N° 12 del 30 de octubre de 1924. Por la dinámica misma del mercado el contrato de seguros, este se constituye en un convenio típico de adhesión, en el cual el asegurado no puede discutir las condiciones del contenido, sino solo someterse a los términos que ofrece el asegurador, si bien eso sí, puede elegir de entre los diversos productos que se ofrecen. Esto es, que las reglas contractuales en el documento formal que se rubrica se encuentran previamente dispuestas por el ente asegurador y no emergen como fruto de un proceso de negociación entre quien vende el producto y su cliente. Cabe señalar que en estas relaciones impera un principio de buena fe, dado que se sustenta sobre una base de confianza que en el contexto del acuerdo provoca que el asegurado espera y confía en la cobertura del asegurador en el evento de que ocurra el hecho condicionante (imprevisto) pactado, mientras que éste último tiene la expectativa de que el asegurado no incurrirá en conductas que lesionen el interés del negocio ni la verdad de lo acontecido. [...]4.- Sobre el régimen jurídico aplicable a las conductas cuestionadas. Consideramos que el análisis del caso concreto debe iniciarse a partir de la naturaleza jurídica del INS, no obstante, a partir de lo que la misma Ley General de la Administración Pública dispone sobre este tipo de organizaciones públicas estatales de corte o estructura empresarial, sea, que guardan identidad con una empresa pública del Estado. De dicho cuerpo normativo, deben correlacionarse sus artículos 1, 2 y

Así, el artículo primero reza como sigue: "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado". (El resaltado no es del original). De la norma se extrae que de la existencia de entidades públicas diversas al Estado a nivel formal, como lo es el INS, si bien se ha de afirmar que forma parte del concepto amplio de Administración Pública, nada obsta para que despliegue su actividad en manifestación de una conducta regida por su capacidad de actuar como sujeto de derecho privado, distinción que resulta importante en casos como el que nos ocupa. Se complementa esta disposición normativa con los incisos 1) y 2) del artículo 2, siguiente, según los cuales:  "1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos. /

Las reglas que regulan a los otros entes públicos no se aplicarán al Estado, salvo que la naturaleza de la situación requiera lo contrario". (El resaltado y subrayado no es del original). Se tiene de lo anterior, que la Ley General de la Administración Pública que quien demanda, pretende sea aplicada de forma directa al caso concreto en lo que otras de sus disposiciones se refiere sólo resultan de aplicación a otras entidades públicas, como lo es el INS, en la medida que medie ausencia de norma especial, sea dicho lo mismo en sentido contrario, la Ley General de la Administración Pública no será la aplicable, si la actividad del ente se encuentra regulada en norma de carácter especial. Finalmente, en lo que refiere al régimen jurídico que es propio del Derecho Público y dentro de éste como especie, el Derecho Administrativo, el artículo 3 siguiente, dice así, en refuerzo de lo anterior: "1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. /

El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes". Queda así excluida la aplicación del régimen jurídico correspondiente al derecho público y dentro de éste claro está, el Administrativo, a las entidades públicas que hayan de ser identificadas como empresas públicas estatales cuyo giro o actividad ordinaria constituya una actividad mercantil. Se trata de organizaciones que aunque públicas estatales, tienen como propósito intervenir en la economía, como lo hace un sujeto de derecho privado. Luego, conforme la Ley del Instituto Nacional de Seguros N° 12 del 30 de octubre de 1924 y sus reformas, en su artículo 1, se dispone que: "Instituto Nacional de Seguros y sus actividades. El Instituto Nacional de Seguros, en adelante INS, es la institución autónoma aseguradora del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, autorizada para desarrollar la actividad aseguradora y reaseguradora.  En dichas actividades le será aplicable la regulación, la supervisión y el régimen sancionatorio dispuesto para todas las entidades aseguradoras. / El INS estará facultado para que realice todas las acciones técnicas, comerciales y financieras requeridas, de conformidad con las mejores prácticas del negocio, incluida la posibilidad de rechazar aseguramientos cuando se justifique técnica o comercialmente, así como para definir condiciones de aseguramiento y márgenes de retención de riesgos, según sus criterios técnicos y políticas administrativas. Las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia, solo podrán emanar de su Junta Directiva y serán de su exclusiva responsabilidad. / El INS tendrá como domicilio legal la ciudad de San José y podrá tener sucursales, agencias o sedes en el resto del país. / En el desarrollo de la actividad aseguradora en el país, que incluye la administración de los seguros comerciales, la administración del Seguro de Riesgos del Trabajo y del Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, el INS contará con plena garantía del Estado. / (...)". (El resaltado y subrayado no es del original). De la norma debe afirmarse, que si bien el INS es una entidad pública estatal creada bajo una figura o instituto de derecho público, cual es la que corresponde a una "entidad" propiedad del Estado, su actividad ordinaria, sea, la aseguradora -colocación en el mercado de productos de seguros, incluyendo la que corresponde a la administración del seguro de riesgos del trabajo- guarda identidad o corresponde a una actividad regida por el derecho privado, y en lo correspondiente, el mercantil. [...]5.- Corolario. Como derivación de lo analizado en los apartados anteriores, no lleva razón la parte actora al afirmar primero, que el régimen jurídico aplicable a los actos cuestionados es de Derecho Público y en esa medida de Derecho Administrativo, cuando contrario a ello, como lo hemos afirmado líneas atrás, el régimen jurídico aplicable lo es el común, a saber, la legislación de corte Mercantil y/o Civil. Así, una cosa lo es decir que nos encontramos frente a un acto administrativo si se parte de un criterio organicista, porque es emanado de una empresa pública estatal, y otra determinar qué régimen jurídico es el que resulta aplicable en función del análisis de si resulta acorde con el ordenamiento jurídico o no. Resulta del todo estéril entonces, afirmar como lo hace la actora, que el acto impugnado al tenor de la pretensión principal, suprimió un acto administrativo generador de un derecho subjetivo. El argumento no resulta útil para afirmar que para tal supresión, el INS debió observar un procedimiento administrativo previo, cualquiera que fuese, regulado en la Ley General de la Administración Pública, porque simplemente este cuerpo normativo no aplica al caso concreto -ninguna de las normas referenciadas por la parte accionante en su escrito de demanda- pese tratarse de una conducta desplegada por una organización empresarial del Estado que pese ser pública, en lo que refiere a su actividad ordinaria incluyendo la administración del seguro de riesgos del trabajo, se rige por el derecho privado. De esta forma y de entrada, no existe un vicio sustancial o no alguno como el que reprocha la parte actora en lo dispuesto oficio N° RSS-CE-00593-2017, como tampoco en el posteriormente dictado con el N° SEAD-05358-2017 de modo consecuente con el anterior, no pudiéndose afirmar desde el punto de vista jurídico, que haya mediado al deber en el INS de dar trámite a procedimiento administrativo previo alguno de los regulados en la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia resulta improcedente declarar la disconformidad con el ordenamiento jurídico de estas conductas formales impugnadas, como también resulta improcedente, declarar su nulidad en ambos casos, todo sobre la errada base argumentativa esbozada en soporte de la presente acción. Debiéndose reiterar que la pretendida nulidad del oficio RSS-CE-00593-2017 constituye la pretensión principal, mientras que las restantes pretensiones, todas ellas incluyendo la dirigida en contra del oficio N° SEAD-05358-2017 son accesorias, de modo que, pendiendo su éxito de la principal, por haber resultado improcedente ésta, el mismo efecto produce sobre las demás. Se impone declarar la demanda sin lugar en todos sus extremos de modo consecuente con todo lo indicado a este punto, como en efecto así se declara.-"