Resolución 00036-2022

"V.- SOBRE LAS MULTAS Y LAS CLÁUSULAS PENALES EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.- La contratación administrativa tiene por fin el garantizar la satisfacción de las necesidades de la sociedad, conforme a los cometidos, metas y objetivos que la Administración ha predeterminado según el ordenamiento jurídico administrativo y conforme con las políticas públicas, plasmadas en los diversos instrumentos de planificación, territoriales o sectoriales. La regulación de la contratación administrativa se da por la vía de un régimen jurídico diferenciado al Derecho Común, siendo el artículo 182 de la Constitución Política, el pilar a partir de donde se derivan todos los principios y parámetros que conforman su marco normativo, tales como el principio de libre concurrencia, igualdad en el trato, publicidad, legalidad o transparencia, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos, equilibrio de los intereses, buena fe y mutabilidad del contrato. Estos principios no solo aseguran la más amplia y segura participación de los administrados, en condiciones de igualdad, sino que coadyuvan en la producción de procedimientos amplios y cristalinos, así como en la búsqueda de mejores condiciones para la Administración. Es así que se concibe al contrato administrativo como uno de los instrumentos más importantes con los que cuenta la Administración Pública, para asegurar el adecuado ejercicio de la función administrativa que le es propia, y en ese sentido, se le ha dotado de una serie de poderes de dirección, control y sanción bajo el marco de la Ley de Contratación Administrativa, entre las que se encuentra, la posibilidad de imponer multas de forma unilateral como un mecanismo de vigilancia y control en la ejecución del contrato administrativo. En el voto número 2013-6639 de las 16:01 horas del 15 de mayo del 2013, la

Sala Constitucional explicó esta potestad exorbitante en el siguiente sentido: “…resulta del todo inútil que la Administración Pública ejerza un poder de dirección y control de la ejecución de los contratos administrativos, si al mismo tiempo carece de la potestad para sancionar las faltas del adjudicatario, ya sea porque incumple lo convenido en el contrato administrativo correspondiente, ya sea porque desobedece las instrucciones que la Administración dicta dentro de la relación contractual administrativa. Por consiguiente, del poder de dirección y control se colige inexorablemente el poder de sancionar, pues de esta forma se asegura la satisfacción del interés público que justificó el establecimiento de la relación contractual administrativa, esto es el vínculo jurídico suscrito con la Administración. Ahora bien, la aplicación de sanciones por parte de la Administración en sus contrataciones administrativas debe poder ejercerla por sí misma, es decir tiene que poder aplicar las sanciones por su sola decisión, toda vez que la propia Administración puede apreciar la conveniencia y oportunidad de esas medidas y su necesidad…” (Resaltado no es del original). Esta dinámica propia y característica de la contratación administrativa del Estado y sus instituciones y la necesaria flexibilidad de la regulación, dan cabida al ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración, quien queda facultada para contemplarla dentro del cartel y luego, dentro del contrato, a manera de un sistema de sanciones que tipifican incumplimientos específicos, como es el caso de la entrega tardía o anticipada del objeto del contrato, o bien, defectos en la ejecución de aquel. Se trata de las multas y las cláusulas penales, las cuales están expresamente normadas en los artículos 47 a 50 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 33411 de 27 de setiembre de 2006 (RLCA). La Sección VI de este Tribunal, mediante la sentencia N° 1666-2010 de las 15:45 horas del 04 de mayo del 2010, explicó sobre estas figuras lo siguiente: “…ambas figuras encuentran una regulación similar en términos de prescripción, procedimiento y deber de estar previamente expresadas en los términos de la contratación, guardando diferencia en el supuesto de hecho que las identifica. La cláusula penal, según lo dispone el canon 50 del citado reglamento procede por la ejecución o entrega tardía o prematura del bien contratado. Esa misma norma dispone la aplicación a la figura de las regulaciones propias de las multas, instituto este que busca imponer sanciones pecuniarias previamente acordadas y fijadas por otros defectos en la ejecución del contrato, como sería la entrega defectuosa de bienes. Desde ese plano, el numeral 47 del Reglamento de la Contratación Administrativa dispone la posibilidad de la Administración contratante de fijar previamente, un sistema de multas por defectos en la ejecución del contrato. Se trata de una facultad administrativa que no es irrestricta. La inserción en la relación jurídico administrativa de este tipo de sanciones preestablecidas debe atender a motivos de conveniencia cuando las circunstancias de la contratación y el interés público así lo exijan...” (Resaltado no es del original). La Sala Constitucional, en el voto precitado 2013-6639, así como en el N° 2014-3036 de las 14:30 horas del 05 de marzo de 2014, distingue entre estas figuras de la siguiente manera: “…En conclusión, se puede afirmar que en nuestro medio, la cláusula penal está referida a la inobservancia del plazo de ejecución pactado, de manera que se constituye en un mecanismo para sancionar la ejecución prematura o tardía de la prestación acordada en el contrato administrativo. Por otro lado, las multas se aplican por ejecución defectuosa del objeto contractual. Ambos mecanismos derivan de la potestad sancionatoria de la Administración contratante, la cual no es ilimitada sino que es una prerrogativa pública restringida, entre otros aspectos, por las regulaciones atinentes al Derecho de la Constitución…” (Resaltado no es del original) [...]".