Resolución 00009-2022

"IV.- Delimitación del objeto del proceso. Generalidades sobre implicaciones del incumplimiento contractual. En virtud de que ambas partes presentan argumentos que, no en pocas ocasiones, terminan siendo redundantes, se hace necesario demarcar con claridad el objeto de este proceso, en orden a direccionar el presente análisis, abocándose a los temas relevantes que han sido planteados. Como primer aspecto, es menester aclarar que no se debate en modo alguno lo relacionado en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, siendo que en fase apelativa se dispuso la prescripción de dicho ejercicio, a la luz del ordinal 100 bis de la Ley de Contratación Administrativa en relación al canon 226 del Decreto Ejecutivo No. 33411-H. De ahí que el presente asunto se limita a la procedencia o no de la imposición de una reparación pecuniaria por la suma de US$14.186.25 que se impuso a la firma accionante, por concepto de daño patrimonial derivado de sus desatenciones dentro de la ejecución del concurso público, licitación abreviada 2011LA-000030-1142. Sobre ese particular, cabe señalar, en la dinámica de los contratos administrativos, en materia de ejecución, la Administración contratante cuenta con potestades amplias para tutelar la debida ejecución del contrato a través del debido cumplimiento del conjunto de obligaciones que han sido asumidas por el contratista. El marco referencial que establece los deberes de las partes, se encuentra compuesto no solo por la plica, sino, además, se entiende integrado y complementado por el cartel del respectivo concurso, así como por el contrato propiamente considerado. Debe incluirse dentro de este parámetro, además, el conjunto de actos o direcciones que emita la Administración para la concreción de la obra o servicio contratado. En términos generales, el deber medular del contratista estriba en la entrega efectiva y debida del objeto de la contratación, sea, la prestación del servicio o entrega de la obra o bien, en la forma, especie, cantidad pactada y de manera oportuna. Por su parte, el contratista tiene derecho a la ejecución y a obtener la retribución pactada. Para tales efectos, según se trate de la intensidad del incumplimiento o de la falta, la normativa inherente a la contratación pública estatuye un sistema de sanciones de diversa índole, dentro de las cuales, se establecen: la resolución contractual, inhabilitación, apercibimiento. Como primer aspecto, surge el derecho de resolución unilateral del contrato, a modo de cláusula exorbitante que permite a la Administración, per se, poner fin a un contrato administrativo ante los incumplimientos graves del contratista. Esta figura se encuentra regulada en los numerales 11 de la Ley de Contratación Administrativa y 212 del Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 33411-H del 27 de septiembre del 2006 (anterior numeral 204, cuya numeración fue corrida por el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 40124 del 10 de octubre del 2016). En lo medular, la resolución, como fórmula de terminación anticipada del contrato, por incumplimiento del contratista, supone un quebranto grave a las obligaciones contractuales, pues dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad en la ponderación de la debida satisfacción del interés público, la resolución que se aplique a lesiones leves, sancionables con otros mecanismos, podría ser contraproducente en la debida y pronta atención del interés público. De ahí que, en cada caso, la Administración debe valorar la intensidad del incumplimiento a fin de ponderar si lo que resulta más conveniente al interés público, es poner término al contrato, o bien, aplicar sanciones alternativas como podría ser la ejecución total o parcial de la garantía de cumplimiento, la que, en ese orden, debe ser reestablecida. A fin de cuentas, la contratación administrativa nace para atender necesidades públicas que, por tales, deben ser satisfechas, por lo que una aplicación rigurosa de la potestad resolutiva contractual podría, en algunos casos, atentar contra esa finalidad. Cabe apuntar que el contrato surge para ser ejecutado y solo por excepción, se justifica un destino diferente, siendo que la debida cobertura del interés público exige que las obligaciones pactadas sean llevadas a cabo [...]

Por otro lado, los numerales 99, 100 y 100 bis de la Ley de Contratación Administrativa regulan las sanciones de apercibimiento y de inhabilitación. El primero, frente a las conductas reguladas en el precepto 99, y la inhabilitación a tono con las previsiones de los mandatos 100 y 100 bis de dicha Ley No. 7494. Esta última supone una inhabilitación de la persona sancionada para participar en procedimientos de contratación administrativa que instruya la Administración respecto de la cual, se haya dado la irregularidad base de la sanción, por un plazo que va de dos a diez años, según la gravedad de la falta, siempre que fuese por las conductas tipificadas en los incisos a), d), e), g) y h) del numeral 100 aludido. Por su parte, en los supuestos de los incisos b) c), f) e i) de esa misma norma, la sanción cubre las contrataciones que se realicen en toda la Administración Pública. En estos casos, la prescripción de la responsabilidad administrativa sancionadora es de tres años, computados desde la ocurrencia de la conducta sancionable, plazo que se agrava a cinco años en la hipótesis de reincidencia de conducta que hubiere dado fundamento a una sanción de apercibimiento. Dada la reforma realizada por la Ley No. 9743 del 05 de noviembre de 2019, en el caso de la inhabilitación para contratistas en proyectos de infraestructura pública, la sanción va de tres a diez años, atendiendo a la gravedad de la falta. El canon 223 del Decreto 33411-H precisa el contenido sustancial de cada una de esas figuras al indicar:

“… El apercibimiento consiste en una formal amonestación escrita dirigida al particular, a efecto de que corrija su conducta, cuando fuere posible, sin perjuicio de la ejecución de garantías o aplicación de cláusula penal o multas, cuando así procediere y constituye un antecedente para la aplicación de la sanción de inhabilitación por la causal del artículo 100, inciso a) de la Ley de Contratación Administrativa.  / La sanción de inhabilitación consiste en el impedimento para participar en procedimientos en los que la decisión inicial se haya dictado con posterioridad a la firmeza de la sanción, según la cobertura establecida en los artículos 100 y 100 bis de la Ley de Contratación Administrativa. (…)”.

Este sistema que concreta el ejercicio de la potestad sancionatoria, se complementa con medidas de compensación de potenciales daños derivados del incumplimiento. Se trata de una responsabilidad por incumplimiento, de orden pecuniario, que no de una responsabilidad de tipo sancionador, que tiene por objeto potenciar el debido cumplimiento de las obligaciones pactadas. En esa dinámica, este tipo de responsabilidad coexiste con la sancionadora, siendo que, a partir de un mismo hecho, pueden, válidamente, surgir ambos tipos de responsabilidad, dada la finalidad diversa de cada uno de ellos. En ese contexto, la regla de garantía del non bis in ídem, si bien supone una imposibilidad de doble juzgamiento por la misma causa, opera en el marco de cada tipo de responsabilidad concreta, más no es óbice para que, una misma conducta, pueda constituirse como fuente generadora de diversos tipos de responsabilidad. Así, una misma conducta puede ser causal de responsabilidad sancionadora, de daños por incumplimiento, y eventualmente, de responsabilidad penal. Así se desprende del canon 223 del Decreto No. 33411-H cuando precisa de la posibilidad de ejecución de garantías o aplicación de cláusulas penales, pese a la sanción de apercibimiento [...]

Por ende, no existe, en todos los casos, una inter dependencia lógica o condicionamiento entre las aristas de los diversos tipos de responsabilidad. Por demás, frente a esos incumplimientos, las normas de la Ley de Contratación Administrativa fijan la posibilidad de que la Administración contemple dentro del cartel y luego, dentro del contrato, un sistema de sanciones tasadas, que atienden a incumplimientos específicos, como es el caso de la entrega tardía o anticipada del objeto del contrato, o bien, defectos en la ejecución de aquel. Se trata de las multas y las cláusulas penales. Interesa el caso particular de las cláusulas penalesn esa línea, la cláusula penal consiste en una posible sanción que busca garantizar a la Administración que el adjudicatario, conforme al deber de cumplimiento de lo pactado que dimana del numeral 20 de la Ley de Contratación Administrativa, cumpla con el objeto del contrato en los términos que han sido convenidos, prefijando en sede administrativa una proyección de la reparabilidad económica por los daños y perjuicios que la ejecución tardía o anticipada del contrato pueda causarle. Más simple, como derivación de las potestades sancionatorias y correctivas que le son propias en esta materia, se determina de antemano un sistema de multas tasadas conforme a las particularidades del convenio, la relevancia de su objeto y demás factores asociados. Por tanto, se ha establecido que ostenta una función compulsiva y a la vez indemnizatoria [...]".